笔者在为政府机关提供法律服务过程中，接触到系列针对政府部门的恶意质疑、投诉事件。总结该类型事件投诉人特征后，就政府招标中的恶意投诉意图、获利模式及政府部门对质疑、投诉制度理解不足之风险分析如下：
一、事件描述
某局依法发布某采购公告后，收到投诉人质疑函。采购项目代理机构针对投诉人提出的质疑进行答复后，投诉人向某地财政局就该采购项目进行投诉。
经核实，投诉人未作为供应商参与该采购项目的投标活动。且，投诉人4个月内频繁就多个无关联关系、不同领域政府采购事项向各地市财政局进行5起投诉，均被各级财政部门依法驳回。另查明，投诉人曾因中标后未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同被某市财政局处以罚款并列入不良行为记录名单，在2年内禁止参加政府采购活动。
二、投诉人投诉内容分析
根据公开可检索到的投诉人投诉事项，投诉人在其他项目中主要引用的法条有：
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十四条、第五十五条，即最低评标价法和综合评分法；
《关于印发〈政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法〉的通知》（财库〔2014〕214号）第二十四条，即综合评分法相关计算方式；
《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三条，即可以采用竞争性磋商方式开展采购的项目类型；第二十条第四项，即“以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；”
在本次事件中，投诉人同样引用了关于最低评标价法的法律条文，在与投诉事项相关的投诉请求中，投诉人请求加强政府采购监管部门对滥用综合评分法的监督、检查、处理。且投诉人试图就采购文件中其认为存在自相矛盾、不合理的内容进行针对性的质疑投诉。
同时，投诉人在多个投诉中均称采购代理机构业务素质低、答复没有法律依据，并请求“将素质缺陷的代理机构淘汰出局”。基于现有材料合理猜测，投诉人对采购代理机构亦存在不满情绪。
因此，笔者基于上述材料判断，投诉人明确对政府采购中采用综合评分法有抗拒情绪，多次尝试通过投诉手段实现更换采购代理机构、乃至重新开展采购活动目的，并长期、有计划地试图通过投诉方式迫使各地市政府采购活动中采用最低评标价法。
三、投诉人可能的获利模式分析
该投诉模式固定为“提出质疑-针对质疑进行投诉”，意在触发财政局的行政调查，追求招标文件的修改与采购代理机构的更换洗牌。一旦投诉成立，采购代理机构存在一定的行政风险，认定投诉事项成立影响或者可能影响采购结果的，采购活动将遭遇重新开展。结合上述投诉意图分析，笔者判断投诉一旦成功，利好原参与政府采购，并采用低价竞争的投标人。
基于投诉人存在跨区域、多频次、无关联的投诉特征，并结合其中标后缺乏签订政府采购合同意向，加之投诉人为自然人设立的个人独资企业，管理便利、注销方便，笔者判断：投诉人可能系为专门进行投诉之用的壳公司，可根据实际参与投标的企业需求，进行相关投诉。如能实现重新开展采购活动目的，则可实现其他参与投标企业目的；若未能成功，亦能降低实际投诉人被识别、被处罚的风险，不影响实际投诉人其后继续参与政府投标活动。
四、政府部门对质疑、投诉制度理解不足之风险
在研究中笔者发现，政府部门普遍对于政府采购领域的质疑、投诉人主体资格缺乏必要的审核意识。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十二条将质疑的询问对象限定为“供应商”，又依据《中华人民共和国政府采购法》第二十一条，供应商定义为“向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人”。据此，投诉人应当与项目有利害关系。
而现实处理案例中，仅就公开检索材料来看，质疑、投诉处理机构均缺乏对该主体条件进行审核的基本意识，往往直接跳过此一节，径直查看质疑、投诉内容，即直接进行实质性审查。事实上，在可检索的多个投诉情形中，完全可以基于投诉人并未参与采购活动、甚至自身经营业务范围根本不符合采购活动资质条件，对其投诉进行程序上的依法防范反制，并无进入实体审查的必要。实践中质疑、投诉处理机构未能利用好上述法条给予的合法权力，造成受理门槛偏低，使得行政资源常遭虚耗；且进入投诉程序后，处理周期较长（30个工作日），足以对项目造成实质性干扰，易于投诉人形成与其客户的谈价空间。
另一方面，质疑、投诉处理机构对应在法定时限内进行答复的意识有待加强。根据《政府采购质疑和投诉办法》第十三条，采购人、采购代理机构应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。实践中往往出现采购人或采购代理机构超出答复时限要求进行答复情况，此举不利于后期程序合法的抗辩，可能导致在质疑、投诉处理实体合规情况下因程序不合法而存在瑕疵。
故此，笔者认为质疑、投诉处理机构有必要强化对恶意投诉的识别，加强对质疑、投诉处理的法定程序要求认知，以期依法依规行使行政裁量权，维护政府采购秩序与各主体合法权益。
律师简介
陈碧盈 律师
广西法树律师事务所 专职律师
武汉大学民商法硕士
华中师范大学心理学双学位
高级企业合规师
擅长领域：国有及大型企业结构治理与合规监管、政府事务与营商环境、不动产项目投资管理
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