在政府采购活动中，公开招标凭借其公开、公平、公正的核心特性，成为政府采购的主要方式。但在实际工作开展过程中，诸多特定场景下，采用招投标形式不仅难以匹配实际采购需求，且客观条件不允许、操作缺乏可行性。在此情况下，非招标采购作为政府采购的重要补充形式，发挥着关键作用。因此《中华人民共和国政府采购法》除规定了公开招标、邀请招标等方式外，还规定政府采购可以采用竞争性谈判、单一来源采购和询价等方式。《政府采购非招标采购方式管理办法》为此类采购活动明确了操作边界与合规准则，确保非招标采购工作有章可循、有据可依。
为何需采用非招标采购？具体适用场景解析
公开招标虽为政府采购的首选方式，但受流程规范、适用条件、采购需求特性等因素限制，公开招标并不能适配所有采购场景。《中华人民共和国政府采购法》对可以适用非招标形式采购的情形进行了规定：
1. 可以采用竞争性谈判方式采购的情形：
（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；
（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；
（4）不能事先计算出价格总额的。
2. 可以采用单一来源方式采购的情形：
（1）只能从唯一供应商处采购的；
（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
3. 可以采用询价采购的情形：采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购。
为适配上述特殊采购需求，竞争性谈判、单一来源采购、询价三种非招标采购方式逐步推行；《政府采购非招标采购方式管理办法》对该三种方式的全流程进行系统规范，为政府采购非招标活动的顺利进行提供了依据。
《政府采购非招标采购方式管理办法》核心要点解读
该办法共7章62条，涵盖总则、一般规定、三种非招标采购方式的具体操作及法律责任等内容，形成了完整的规范体系，其核心内容梳理如下：
明确核心定义：三种非招标采购方式界定
办法明确界定非招标采购的范围，仅包含竞争性谈判、单一来源采购、询价三种方式，清晰区分各方式的定义，规避操作过程中的混淆问题：
竞争性谈判：由谈判小组与合格供应商开展谈判，谈判结束后供应商提交最后报价，采购人依据成交候选人情况确定成交供应商；
单一来源采购：指仅能从特定唯一供应商处采购的方式，适用于采购标的具有唯一性的场景；
询价：向合格供应商发出询价通知书，要求供应商一次性报出不可更改的报价，按照低价中标的原则确定成交供应商。
划定适用范围：非招标采购的适用项目
办法明确规定，采购人、采购代理机构采购下列货物、工程和服务，可采用竞争性谈判、单一来源采购方式；其中，采购货物的，还可采用询价方式：
（1）集中采购目录内，未达到公开招标数额标准的货物、服务；
（2）集中采购目录外、采购限额标准以上，未达到公开招标数额标准的货物、服务；
（3）达到公开招标数额标准，经批准采用非公开招标方式的货物、服务；
（4）《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例规定必须招标的工程建设项目以外的政府采购工程。
通用操作规范：非招标采购的统一要求
办法制定了非招标采购的通用准则，无论采用何种非招标采购方式，均需严格遵照执行，其核心要求如下：
审批要求：达到公开招标数额标准的项目，拟采用非招标采购方式的，需经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上财政部门提出审批申请，并提交项目基本情况、采购预算、采用非招标采购方式的理由等相关材料；
评审小组组成：谈判小组、询价小组均由采购人代表和评审专家组成，小组人数需为3人以上单数，且评审专家占比不得少于2/3；达到公开招标数额标准的项目，小组人数需为5人以上单数，技术复杂的项目还应配备1名法律专家；
供应商邀请：需邀请不少于3家合格供应商参与，可通过发布公告、随机抽取、书面推荐等方式确定邀请对象；若采用书面推荐方式，采购人推荐的供应商比例不得超过50%；
保证金管理：可要求供应商交纳采购保证金，保证金需采用非现金形式（如支票、汇票、保函等），金额不得超过采购预算的2%；未成交供应商的保证金需在5个工作日内退还，成交供应商的保证金需在采购合同签订后5个工作日内退还；
成交与合同：成交供应商确定后，需在2个工作日内在省级以上财政部门指定的媒体进行公告；成交通知书发出后，需在30日内签订政府采购合同，不得订立背离采购文件实质性内容的协议；
评审保密：评审过程需严格遵守保密规定，相关工作人员不得泄露评审情况及在评审过程中获悉的国家秘密、商业秘密。
分方式操作：三种非招标采购方式的核心差异
办法结合三种非招标采购方式的特性，制定了差异化的操作要求，其核心差异主要体现在适用场景及操作流程上：
竞争性谈判：适用于招标失败、需求模糊、紧急采购、无法计算价格总额等四种情形；谈判过程中，可根据实际情况对技术要求、服务要求及合同条款进行实质性调整，谈判结束后供应商提交最后报价，按照“质量服务满足采购需求且报价最低”的原则确定成交方；
单一来源采购：核心要求为公示制度，达到公开招标数额标准的项目，需在省级以上财政部门指定媒体公示不少于5个工作日，接受社会各界异议；公示无异议后，组织专业人员与供应商协商确定合理采购价格，保障采购质量；
询价：仅适用于货物采购，且采购需求需完整、明确、标准化；核心规则为一次性报价、报价不可更改，询价小组不得擅自变更采购要求，按照“质量服务满足采购需求且报价最低”的原则确定成交方。
法律责任：违规操作的处罚规定
办法明确了采购人、采购代理机构、成交供应商、评审小组成员等各方主体的法律责任，划定了政府采购非招标活动的行为红线：
采购人、采购代理机构存在违规行为（如未按规定组成评审小组、泄露评审信息、在询价过程中开展谈判等）的，将被责令改正、予以警告；情节严重的，将处以罚款；采购代理机构情节严重的，还可能被暂停或取消政府采购代理资格；
成交供应商存在违规行为（如拒绝签订采购合同、履行合同过程中背离采购文件要求、提供虚假材料等）的，情节严重的，将被列入不良行为记录名单，1-3年内禁止参与政府采购活动；
评审专家存在违规行为（如收受供应商财物、未按规定回避、评审过程不公等）的，将被予以警告、处以罚款；情节严重的，将被取消评审专家资格，永久不得参与政府采购评审工作；
若违规行为影响成交结果，未确定成交供应商的，终止采购活动；已确定成交供应商但未签订合同的，撤销成交结果；合同已履行的，由相关责任人承担相应赔偿责任。
结语
《政府采购非招标采购方式管理办法》不仅弥补了公开招标方式在特殊采购场景中的不足，更通过严格的合规管控，防范非招标采购过程中的暗箱操作行为，实现了政府采购效率与公平的有机平衡。
