行业主管部门对企业生产安全事故隐患排查治理监管职能的误读与错位:以《文旅重大事故隐患判定标准》为例
依据《安全生产法》第一百一十八条第二款规定，“国务院应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当根据各自的职责分工，制定相关行业、领域重大危险源的辨识标准和重大事故隐患的判定标准。”实践中有关部门在制定和落实本条规定时，存在一定的误解误判和不规范。笔者以文旅部《文化和旅游领域重大事故隐患判定标准》为例，谈几点个人认识，不足之处，欢迎批评指正。一、基础知识
依据《安全生产法》第三（三管三必须原则）、十、五十一、八十七条等关于安全生产负有安全生产监督管理职责的部门与行业主管部门的职责分工和第四章安全生产监督管理和第五章法律责任等有关规定，参考《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》二、健全落实安全生产责任制（五）明确部门监管责任和《国务院安全生产委员会工作规则》第五条规定等有关安全生产四类部门职责分工内容，安全生产行政管理涉及的四类部门分别是应急管理部门、特殊安全领域负有安全生产监督管理职责的有关部门、其他行业领域主管部门、其他有关部门。其中前两类统称为负有安全生产监督管理职责的部门。
其中第二类负有安全生产监管职责的有关部门与第三类是其他行业领域主管部门职责差别在于：前者负有特殊安全领域安全生产监管职责，依据特殊安全领域法律和安全生产法实施安全生产行政执法（含依据安全生产法实施行政处罚），建立并受理安全生产投诉举报，监督企业建立并开展隐患排查，监督督促指导企业落实安全生产法和专业安全领域法律法规规定的企业安全生产主体责任。后者负有行业管理职责，将安全生产结合行业实际和职权范围纳入制定或贯彻落实行业规章、行业发展规划、行业发展管理政策、行业标准，依法执行实施行业法律法规，履行法定许可和行业管理权力，督促指导（行政指导）有关企业落实主体责任。
详见：安全生产的四类部门是怎么分类的？
负有安全生产监督管理职责的有关部门与“其他行业领域主管部门”在职责上的区别与不同
法理探讨：18个负有安全生产监管职责的有关部门及其监管的20个特殊安全领域、监管职责事项
部（委）、省、市、县四级“行业主管部门”安全生产管理职责事项的分工与区别
学原文悟原理：安全生产监督管理几个基本概念探究（三管三必须、负有安全生产监管职责的部门、业务相近、一岗双责、全员安全责任制）
二、对企业生产安全事故隐患排查治理监督职能的误读。
依据《安全生产法》41条、97条、101条、118条等规定，企业建立并落实包括重大事故隐患在内的事故隐患治理制度是企业主体和企业负责人、安全员的法定义务和责任，也是县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门制定相关行业、领域重大危险源的辨识标准和重大事故隐患的判定标准，建立重大事故隐患信息系统，建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患，开展行政执法（特别是行政检查和处罚的）查处安全生产违法行为的权责法律依据。国家安全生产监督管理总局规章《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（总局令第16号）（2007年）第二条 生产经营单位安全生产事故隐患排查治理和安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构（以下统称安全监管监察部门）实施监管监察，适用本规定。第五条也是明确“各级安全监管监察部门按照职责对所辖区域内生产经营单位排查治理事故隐患工作依法实施综合监督管理；各级人民政府有关部门在各自职责范围内对生产经营单位排查治理事故隐患工作依法实施监督管理。”结合该《规章》“监督管理”授权的行政主体和罚则中处罚部门的授权规定等，得出结论：
无论是《安全生产法》及专门的《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》政府规章规定，企业生产安全事故隐患排查治理的行政监督管理主体是负有安全生产监管职责的部门，不包括安全生产管理中的”其他行业领域主管部门“和”其他有关部门“。有关行业主管部门没有法定权力和义务责任制定和监督实施包括通过行政执法手段督促企业落实隐患排查治理制度和“行业重大事故隐患判定标准”，但可以通过行政指导方式加强宣传教育培训，且发现安全生产违法行为应当依法依规移送负有安全生产监督管理职责的部门。详见：微型企业安全生产监管或迎优待简化：《生产安全事故隐患排查治理条例（草案征求意见稿）》初印象
二、重大事故隐患的判定标准的制定实施主体问题。
一是地方负有安全生产监督管理职责的部门和其他行业领域主管部门、其他有关部门无权擅自制定。曾有地方省市文旅部门自行制定发布的文旅领域重大事故隐患判定标准指南，均为无效文件。二是其他行业领域主管部门、其他有关部门无权擅自制定。以2024年3月，某地安全生产委员会办公室汇编的《51 个行业领域重大事故隐患 判定标准和重点检查事项汇编》为例，2024年之前国务院部委（总局）层面曾发布的行业领域重大事故隐患判定标准（指引、指南）约51个。其中1个属于安全生产综合监管部门对企业基础性生产安全管理重大事故隐患判定标准，即《工贸企业重大事故隐患判定标准》【应急管理部】；约20个左右的“重大事故隐患的判定标准”属于法定的18个负有安全生产监管职责的部门（详见法理探讨：18个负有安全生产监管职责的有关部门及其监管的20个特殊安全领域、监管职责事项）依法对矿山、消防、道路交通、水上交通、民航、铁路、城市轨道交通、建筑施工、燃气、特种设备、民爆、电力、海上石油天然气、渔业船舶、农业机械、教育（经营性校车安全）领域、水利工程建设领域（不含消防安全管理）、经营性体育赛事活动、民用核设施、经营性施放气球活动等特殊安全领域企业生产安全事故隐患排查治理涉及的“重大事故隐患的判定标准”。例如：重大火灾隐患判定方法【国家消防救援局】
特种设备重大事故隐患判定准则
民航重大安全隐患判定标准（试行）【中国民航局】
铁路交通重大事故隐患判定标准（试行）【国家铁路 局】、
道路交通重大事故隐患排查指引（试行）【公安部】
房屋市政工程生产安全重大事故隐患判定标准（2022 版）【住 房城乡建设部】、
渔业船舶重大事故隐患判定标准（试行）【农业农村部】、
农机安全生产重大事故隐患判定标准（试行）【农业农村部】
约剩余的“重大事故隐患的判定标准”大多数可能属于”其他行业领域主管部门“和”其他有关部门“违法越权制定的无效“重大事故隐患的判定标准”，且大多数未予信息公开公示，这些标准既无法律法规规章依据，也不属于规范性文件，制定发布部门无权以行政执法方式强制企业贯彻落实，发现标准判定的”重大事故隐患情形“时无法代替负有安全生产监管职责的部门依据《安全生产法》41条、97条、101条、118条等规定对违法企业实施行政执法行为，无法处罚处理。例如：教育系统重大事故隐患排查指引（试行）【教育部】（笔者注：除校车安全有关判定事项之外，不应制定）治安领域重大事故隐患排查指引【公安部】（笔者注：非生产安全监管事项，不应列入汇编）公安监所重大事故隐患排查指引（试行）引【公安部】（笔者注：非生产安全监管事项，不应列入汇编）企业突发环境事件隐患排查和治理工作指南【生态环境部】（笔者注：非生产安全监管事项，不应列入汇编）文化和旅游领域重大事故隐患重点检查事项【文化和旅游部】
广播电视行业安全生产重大事故隐患特征清单【广电总局】体育行业安全生产重大事故隐患判定标准（2023 版）【体育总局】林草行业生产安全重大事故隐患判定标准【国家林草 局】医 疗 机 构 重 大 事 故 隐 患 判 定 清 单 ( 试 行 ) 【 卫生健康委】邮政企业、快递企业安全生产重大事故隐患判定标准（试行）【国家邮政局】改进情况及趋势预测
2024年之后，部分行业领域重大事故隐患判定标准不断在修改完善，例如2025年初商务部《重大隐患判定标准》同时废止。商务部门重大隐患判定标准依据《工贸重大隐患判定标准》和《消防重大隐患判定标准》和《燃气判定标准》，商务部门已经没有自己标准。2024年12月，文化和旅游部修改原《文化和旅游领域重大事故隐患重点检查事项》为《文化和旅游领域重大事故隐患判定标准》，将14项生产安全重大事故隐患情形缩小为6项。同时增加“不属于文化和旅游行政部门职责范围的，要按照安全生产、消防、特种设备等法律法规，将发现的问题及时通报有关部门，积极协助推动风险隐患排查整治。”的处理措施，正视了和补正了本部门无权代替负有安全生产监管职责的部门依据《安全生产法》41条、97条、101条、118条等规定对违法企业实施行政执法行为，无法处罚处理的现状。2026年1月14日，体育总局关于印发《体育行业安全生产重大事故隐患判定标准（2025版）》的通知（体经规字〔2026〕2号），废止《体育行业安全生产重大事故隐患判定标准（2023版）》。对比废止的《体育行业安全生产重大事故隐患判定标准（2023版）》第四条，新版判定标准中删除了建设工程违法行为或违章建设行为、阻塞消防通道等消防违法行为、危化品和特种设备领域违法行为等安全隐患判定情形，属于优化改善动作，进一步厘清了体育部门作为体育行业主管部门兼体育赛事审批事项负有安全生产监管职责的部门与建设工程领域、消防领域、危化品安全领域、特种设备领域法定负有安全生产监管的部门的分工。更正了2023版越权代替其他负有安全生产监管职责的部门判定体育企业在特殊安全领域的隐患排查治理的职责措施。但是，其他行业领域主管部门和其他有关部门违法越权制定和实施重大事故隐患的判定标准的根本问题没有解决，相应标准存在无法落实的情况仍然存在。未来，随着安全生产法治化规范化，其他行业领域主管部门和其他有关部门越权实施企业生产安全事故隐患排查治理的监督，特别是重大事故隐患判定标准的制定实施乱象有望逐步拨乱反正。三、重大事故隐患的判定标准具体情形的合法性问题
以2024年修订版《文化和旅游领域重大事故隐患判定标准》为例，第三条第（三项）规定文化和旅游领域有关单位在用的特种设备未经检验或检验不合格的，应判定为重大事故隐患。但是依据强制性国家标准《特种设备重大事故隐患判定准则》（归口管理部门为市场监管总局）4.1规定，文化和旅游领域有关单位在用的特种设备未经检验或检验不合格的，属于特种设备安全领域重大事故隐患情形。依据《安全生产法》《特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》《标准化法》及市场监管总局规章《特种设备安全监督检查办法》（（2022年5月26日国家市场监督管理总局令第57号公布 自2022年7月1日起施行））及强制性国家标准《特种设备重大事故隐患判定准则》（归口管理部门为市场监管总局）等要求，涉及企业生产安全中特种设备领域的安全监管专属于特种设备安全监管部门，其安全事故重大事故隐患的监督检查处理由特种设备安全监管部门依法监督实施，不属于文化和旅游行政部门职责范围的，这是关于法定部门的权力和义务规定，文旅部门等其他政府部门无权越权代行。文旅部门行政执法人员无权对文化和旅游领域有关单位在用的特种设备未经检验或检验不合格的情形实施行政检查，无法对有关违法行为投诉举报情形实施调查处理（应依规定移送特种设备监管部门处理），即使发现上述违法行为和重大事故隐患情形也无权监督或强制整改落实，无法实施处罚等行政执法行为。试问将其列入《文化和旅游领域重大事故隐患判定标准》意义何在？只是“要按照安全生产、消防、特种设备等法律法规，将发现的问题及时通报有关部门，积极协助推动风险隐患排查整治。”这显然不是负有安全生产监督管理职责的部门对企业隐患排查治理工作特别是重大事故隐患判定处理工作的要求。这也恰恰说明“其他行业主管部门”和其他有关部门不应擅自越权制定自己行业的重大事故隐患判定标准。
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