财政资金闭环管理:预算评审、采购执行、履约验收协同发力
在深化现代预算管理制度和政府采购制度改革的背景下，《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例明确要求财政资金实现全流程闭环管控，财政部《预算评审管理暂行办法》（财预〔2023〕95号）、《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）、《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）及山东省《预算评审管理实施办法（试行）》《政府采购履约验收管理暂行办法》（鲁财采〔2018〕70号）、《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》（鲁政发〔2021〕19号）等文件，均明确了第三方专业机构在预算评审、履约验收环节的法定参与地位和专业作用。实际工作中，预算评审的专业性把控、履约验收的客观性核查，往往受限于采购人内部人员的专业能力、精力等因素，易出现评审不深、验收走过场等问题。而第三方评审/验收机构作为独立、专业的主体，能有效弥补内部管控短板，成为预算评审、采购执行、履约验收协同发力的重要纽带。本文结合国家级核心政策和山东省地方实施细则，拆解三者协同实操技巧，重点明确第三方机构的参与节点、职责要求和政策依据，让财政资金闭环管理更专业、更客观、更合规。一、核心政策依据：第三方参与有章可循
国家级政策首次明确第三方在采购需求、履约验收中的专业支撑作用，山东省则结合本地实际，细化了第三方评审/验收的适用范围、参与要求和结果效力，形成“法定可参与、实操需规范、结果能采信”的政策体系，核心文件相关条款如下：（一）国家级政策：明确第三方专业支撑地位
- 财预〔2023〕95号：提出“财政部门可根据工作需要，委托第三方专业机构参与预算评审工作”，明确第三方评审结果可作为预算核定的重要参考；
- 财库〔2016〕205号：要求“技术复杂、专业性强的采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作”，明确第三方验收报告的法定效力；
- 财库〔2021〕22号：规定“采购需求论证可邀请第三方专业机构、行业专家参与”，衔接预算评审与采购执行的第三方参与要求。
（二）山东省地方细则：细化第三方参与实操标准
- 《山东省预算评审管理实施办法（试行）》：明确“省级5000万元以上重大项目、技术复杂的专业类项目，优先委托第三方专业机构开展预算评审”，要求第三方评审报告需单独出具、独立签章；
- 鲁财采〔2018〕70号：划定第三方验收的核心适用范围（技术复杂、金额较大、公共服务类项目），规定“第三方验收意见作为项目资金支付、履约保证金返还的必备依据之一”；
- 鲁政发〔2021〕19号：要求“引入第三方专业机构参与财政资金绩效管理，实现预算评审、验收与绩效评价的专业联动”。
（三）核心定位
第三方评审/验收机构是财政资金闭环管理中的独立专业主体，不参与项目决策，仅从专业角度提供评审/验收意见，其结果作为预算核定、采购执行、资金支付的重要参考依据，与预算评审部门、采购人、采购代理机构形成“分工协作、相互监督”的管控格局。二、协同根基：以政策为纲，构建“三方部门+第三方机构”联动机制
财库〔2021〕22号要求“采购需求管理需实现多主体协同”，《山东省预算评审管理实施办法（试行）》提出“建立财政部门、主管部门、申报单位+第三方机构的四方协同机制”，这是构建闭环管理的核心前提。打破部门信息孤岛，发挥第三方专业优势，需建立预算评审部门、采购执行部门、履约验收单位+第三方评审/验收机构的联动机制，所有操作均紧扣政策要求：- 提前介入，第三方专业前置：预算评审阶段，财政部门邀请第三方评审机构与采购、验收单位共同参与，第三方机构从市场行情、专业技术、行业标准角度，为预算额度核定、采购需求论证提供专业支撑，避免评审脱离实际、采购需求不合理；
- 权责清晰，第三方独立履职：制定《财政资金闭环管理+第三方参与责任清单》，明确预算评审部门管合规性、采购部门管流程性、验收单位管组织性、第三方机构管专业性，第三方机构独立出具评审/验收报告，对报告真实性、专业性负责，不接受任何单位的违规干预；
- 信息共享，第三方资料同步：依托山东省政府采购电子交易平台、预算管理一体化平台，搭建第三方参与专属模块，实现预算评审结果、采购文件、第三方评审/验收报告、验收意见等资料的实时同步，财政部门可全程监督第三方机构履职情况，确保留痕可追溯。
三、预算评审：第三方专业把关，锚定财政资金“源头关口”
预算评审是财政资金闭环管理的第一道防线，《山东省预算评审管理实施办法（试行）》将“项目必要性、可行性、预算合理性”作为核心评审内容，而第三方评审机构的专业参与，能有效解决内部评审专业能力不足、市场调研不深等问题，让预算评审更精准、更科学。紧扣政策要求，第三方评审在预算评审环节的核心协同要点如下：（一）第三方评审的政策适用范围
按山东省政策要求，以下项目优先委托第三方专业机构开展预算评审：- 信息技术、特种设备、工程建设等技术复杂的专业类项目；
- 采购人内部无相应专业评审能力的小众、特殊品类项目；
（二）第三方评审的核心专业职责
- 市场行情精准调研：针对货物、服务类项目，第三方机构通过多渠道询价、行业数据比对、供应商资质核查，出具客观的市场价格报告，为预算额度核定提供真实依据，杜绝虚列支出、预算虚高；
- 采购需求专业论证：依据《政府采购法》及山东省集中采购目录，第三方机构从专业角度审核采购需求的技术参数合规性、可行性、公平性，避免设置排他性条款、技术参数脱离实际，衔接采购执行环节，减少流标、合同纠纷；
- 评审结果专业输出：第三方机构独立出具《预算评审专业报告》，明确预算核定的专业依据、市场参考标准、采购需求优化建议，作为财政部门最终核定预算的核心参考，并在报告中预埋验收核心指标专业建议，衔接后续履约验收环节。
（三）三方部门与第三方的协同衔接
预算评审部门对第三方评审报告进行合规性审核，采购部门将第三方评审报告中的预算控制价、采购需求优化建议作为编制采购文件的法定依据，不得擅自偏离第三方专业建议，确需调整的，需经第三方机构复核并出具补充意见。四、采购执行：紧扣第三方评审结果，搭建评审与验收的“桥梁纽带”
采购执行是财政资金闭环管理的中间枢纽，《政府采购法实施条例》要求“采购文件及合同需完整反映采购需求”，而第三方评审报告是采购文件编制的核心专业依据，采购执行环节需严格遵循第三方评审结果，同时为后续第三方验收做好铺垫，核心协同要点如下：- 采购文件与第三方评审结果精准对接：采购部门编制采购文件时，需完整纳入第三方评审报告中的预算控制价、核心技术参数、供应商资质要求，评审因素的设置需与第三方论证的采购需求一一对应，确保采购文件的专业性、合规性；
- 异常低价与第三方专业核查：对财政部2026年异常低价治理通知重点管控的项目，采购评标阶段可邀请原第三方评审机构参与异常低价核查，第三方机构从成本构成、行业标准角度，出具供应商报价是否低于成本的专业意见，避免“低价中标、低质履约”；
- 采购合同预埋第三方验收条款：按鲁财采〔2018〕70号要求，对需第三方验收的项目，采购部门需在采购合同中明确第三方验收的适用范围、机构遴选方式、验收报告效力，将第三方验收合格作为资金支付的必备条件，从源头明确第三方验收的法定地位。
五、履约验收：第三方独立核查，筑牢财政资金“最后一道防线”
履约验收是财政资金闭环管理的末端把关，鲁财采〔2018〕70号明确“应验必验、验收必严、违约必究”的原则，而第三方验收机构的独立参与，能有效解决采购人内部验收“人情验收”“走过场”等问题，让验收结果更客观、更权威。紧扣国家级和山东省政策，第三方验收在履约验收环节的核心协同要点如下：（一）第三方验收的政策适用范围
按鲁财采〔2018〕70号要求，以下项目应当邀请第三方专业机构/质量检测机构参与验收：- 技术复杂、专业性强的信息技术、特种设备、工程建设等项目；
- 采购金额较大的政府采购项目（山东省各地市可结合实际划定金额标准）；
- 政府向社会公众提供的公共服务类项目（如养老、教育、医疗服务）；
（二）第三方验收的核心专业职责
- 验收方案专业制定：第三方验收机构依据预算评审报告、采购文件、采购合同，结合国家行业标准、产品技术规范，制定详细、可落地的《第三方验收方案》，明确验收指标、检测方法、抽检比例、合格标准，经采购人、财政部门审核后实施；
- 验收过程独立核查：第三方验收机构按照验收方案，开展实质性、独立式验收，对货物类项目逐台检测技术参数，对服务类项目考核服务完成率和质量，对工程类项目核查工程量和质量规范，全程留存检测数据、影像资料，杜绝验收走过场；
- 验收报告独立出具：验收结束后，第三方验收机构独立出具《第三方验收报告》，明确验收结果、存在问题、整改建议，对验收合格的项目出具合格意见，对验收不合格的项目列明具体问题和整改期限，报告需加盖机构公章并由专业人员签字，具备法定效力。
（三）三方部门与第三方的协同衔接
- 验收结果硬性挂钩资金支付：按财库〔2016〕205号、鲁财采〔2018〕70号要求，第三方验收合格意见是项目资金支付、履约保证金返还的必备依据，采购人不得在未取得第三方验收合格报告的情况下支付资金；对验收不合格的项目，采购人依据第三方验收报告要求供应商限期整改，整改后需重新经第三方验收；
- 验收问题回溯前序环节：第三方验收报告中发现的采购需求不合理、预算额度偏差、技术参数不符等问题，由财政部门同步反馈至预算评审部门和采购部门，结合第三方意见开展复盘优化，同时将供应商违约行为纳入政府采购供应商信用评价体系；
- 验收信息全程公开：按鲁财采〔2018〕70号要求，第三方验收报告需与验收意见一并在中国山东政府采购网公开，除涉密情形外，公告期不少于3个工作日，接受社会监督。
六、政策落地：第三方参与的四大实操保障
发挥第三方评审/验收的专业优势，实现预算评审、采购执行、履约验收的协同发力，需紧扣山东省政策要求，做好四大实操保障，确保第三方机构规范履职、结果有效：（一）规范第三方机构遴选机制
财政部门建立山东省第三方评审/验收机构库，按专业领域（如工程、信息技术、特种设备）分类，通过公开招标、竞争性磋商等方式遴选具备相应资质、专业能力、良好信誉的机构入库；采购人需从机构库中随机抽取或择优选择第三方机构，不得擅自委托库外机构。（二）明确第三方机构资质要求
参与预算评审的第三方机构需具备相应行业评审资质、专业技术团队、市场调研能力；参与履约验收的第三方机构需具备国家认可的质量检测资质、专业检测设备、从业经验，确保专业能力与项目需求匹配。（三）强化第三方机构履职监督
财政部门将第三方机构的履职情况纳入信用管理体系，对出具虚假评审/验收报告、违规接受干预、履职不到位的机构，移出机构库并按规定追究责任；同时建立第三方报告复核机制，对重大项目的第三方评审/验收报告，财政部门可委托其他机构进行抽样复核，确保报告真实性。（四）实现第三方参与与绩效管理融合
按鲁政发〔2021〕19号要求，第三方评审/验收机构同步参与项目绩效评价，将预算评审的绩效目标、验收的绩效实现情况结合，出具《财政资金使用绩效专业评价报告》，评价结果作为后续年度预算安排的重要依据，实现“预算评审-采购执行-履约验收-绩效评价”的全链条专业闭环。结语
财政资金闭环管理的本质，是通过预算评审、采购执行、履约验收的全流程协同，实现财政资金“花得合规、花得合理、花得有效”。而第三方评审/验收机构的专业参与，是破解内部管控专业短板、提升财政资金管理水平的关键抓手，国家级政策为其划定了法定地位，山东省的地方细则则让其实操落地有了明确标准。唯有紧扣政策要求，打通三方部门与第三方机构的协作壁垒，让第三方机构在预算评审中精准把关、在采购执行中专业衔接、在履约验收中独立核查，才能真正守住财政资金的“源头关口”、把好“中间枢纽”、筑牢“最后防线”，让每一分财政资金都花在刀刃上。 
