公立医院采购业务内部控制风险管理研究

公立医院采购业务不仅具有量大面宽、流程复杂、资金规模大的特点,也关系到医疗服务质量和运营成本。随着医疗改革的深入和医疗需求的增长，公立医院采购业务面临日益复杂的风险挑战。因此，加强采购业务风险识别，提高采购风险管理能力，对于保障医疗安全、提高医疗效率、促进医院高质量内涵式发展具有重要意义。

2.1制度建设

目前公立医院执行采购参考《中华人民共和国政府采购法》（主席令第68号）《中华人民共和国招标投标法》（主席令第21号）等法律，《政府采购法实施条例》《招标投标法实施条例》（国务院令第613号）等法规，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第87号）等部门规章。各省市也制定属地政策，如《政府采购文件编制指导意见》（穗财规字〔2021〕3号）、《关于加强政府采购需求管理工作的通知》（粤财采购函〔2023〕29号）等，通过建立健全涵盖采购各个环节的制度，规范采购行为，提高采购资金的使用效率，维护社会公众利益。

2021年1月1日起实施的《公立医院内部控制管理办法》（国卫财务发〔2021〕31号），明确公立医院的内部控制目标，提出公立医院至少每年进行一次风险评估，并重点关注包括采购业务在内的12大业务层面风险。自政策及相关规定出台后，各级公立医院着手建设采购业务内部控制体系。2023年11月21日，国家卫生健康委办公厅印发《卫生健康行业内部审计基本指引（试行）》等7个工作指引（国卫办财务函〔2023〕416号，以下简称《指引》。《指引》分为基本指引和6个专项审计指引，其中的采购管理专项审计指引，不仅指导各单位关注国家政策要求，结合单位实际需求合理确定审计内容，也指导卫生健康行业各单位采用适当的审计程序和审计方法，规范开展采购管理专项审计。

公立医院结合采购实际情况，针对货物、服务、工程等项目的采购工作，建立健全采购预算与计划管理、采购活动管理、验收管理等内部相关管理制度，明确采购项目各环节的职责与审批权限。医院也制定内部控制或内部审计工作规定，对立项审批、选择供应商、合同签约、验收入库、付款等各个环节进行内部管理和监督核查，对采购流程和相关制度提出合理化的改进建议，并对采购风险进行有效的控制和预防。

2.2采购职责

依据决策、执行、监督相分离的原则，采购全流程活动由实行决策职能、执行职能、监督职能的部门各司其职，协同开展医院采购活动。其中，使用部门承担合理规划采购需求和提出采购申请，配合采购评审、合同会签、项目验收和履约情况反馈等职责。归口管理部门不仅负责采购项目立项审批及确定采购需求，同时负责合同签订、执行、资产出入库、售后、合同价款结算、供应商评价等活动。采购部门应当贯彻执行国家采购与招标法律、法规和医院有关规章制度，负责采购项目的组织实施、采购档案管理等业务活动。监督部门履行对采购活动的监督职责，确保采购活动公平、公正、公开。

2.3采购流程

使用部门结合医院学科发展方向及业务需求，合理规划采购需求，提出采购申请。归口管理部门进行采购项目立项审批，落实预算来源，并且确定采购需求。采购部门收到采购申请后，根据法律法规和规章制度，选用合理的采购方式执行采购。随后采购部门将采购结果通知归口管理部门，由归口管理部门发起合同签订流程，并组织使用部门、采购部门等进行验收。监督部门全程监督采购活动的实施，客观评价采购活动，必要时提供管理建议。涉及到对采购活动的投诉举报，纪检部门对此要进行调查处理。

3.1采购前的风险识别

立项论证风险。采购立项论证是合理配置资源、避免重复购置和浪费、降低采购成本和提高采购效率的重要环节，然而在医院归口管理部门执行立项论证的过程中时常出现以下问题：①缺少标准的立项环节，如未经过会议讨论及未经过相应审批权限审批通过；②缺少完整的立项论证资料，如立项报告内容不完整，缺少立项会议纪要；③立项论证流于形式，技术要求未经过详尽的调研，立项理由不够充分。由此引发采购项目不符合要求、过度购置、资产闲置和资金浪费的后果。

预算编制风险。公立医院围绕“无预算、不采购”的原则进行全面预算管理，要求预算编制准确完整，并与采购计划保持一致。但在实务中，由于缺乏以效益为导向的财务管理积极性，医院可能存在预算编制无依据、不科学、不全面，以及预算编制和审批流于形式的问题。若预算过于宽松，则影响资金使用效率。若预算过于紧张，则需求部门需要降低采购需求，采购效果可能会受到影响。对于超预算或预算外的采购项目，需要履行预算调整程序，不仅影响采购项目执行进度，也可能导致采购失败。

3.2采购中的风险识别

采购需求设置风险。以申请部门和归口管理部门提交的采购申请为基础，采购部门明确实现项目目标的所有技术、商务要求，设置过程中主要存在以下风险：设置歧视性排他性条款，指向特定供应商或者特定专利、商标、品牌和技术路线；选用的评审方式不合理，评审方法、评审项目、分值权重等评审规则不适当；违反采购政策有关规定，如进口产品采购规定、绿色发展、节能环保政府采购政策要求、中小企业发展政府采购政策要求等。若采购需求设置不合规不合理，既不能营造公平公正的竞争环境，也无法追求采购成本效益最大化。

采购实施风险。采购招标文件缺乏审核，存在合法性和合规性风险；采购控制价编制不准确，前期未进行充分的市场调研，存在采购价格风险；采购方式选择不恰当，如滥用单一来源采购，拆解采购项目以规避公开招标，混用竞争性谈判和竞争性磋商，随意变更采购方式等；采购评分标准未进行量化，评委主观性较强，评委未严格按照评分标准进行评分，存在评审结果不理想的风险。只有严格把控采购实施风险，维护采购业务的秩序和规范，才能实现充分竞争和降低采购成本的目的。

供应商管理风险。供应商作为采购活动的直接参与者，供应商管理水平影响医院采购质量及运营效率，供应商管理主要面临的风险表现在：潜在供应商具有关联关系；不同企业或个人串通投标的问题；供应商投标文件不完整或存在虚假陈述；供应商准入标准审核不严，未能排除不合格的供应商；缺乏科学、可量化的供应商评价体系，对供应商的评价主要依靠监管主体的主观判断和日常经验。以上行为轻则侵害其他投标人以及招标单位的合法权益，重则可能触犯法律或引发设备或工程安全事故。

3.3采购后的风险识别

采购合同管理风险。在医院的实际管理中，可能存在以下风险环节：合同管理制度不完善，合同管理无章可循；合同签订过程中存在应签未签、未按审批权限签订、签订不及时、未明确双方权利义务及违约责任、合同内容与采购文件不一致的问题；合同履行监管不严格，未能采取有效措施跟踪合同执行，导致医院蒙受经济损失。如果不重视合同管理，容易引起法律纠纷，无法维护医院合法权益。

采购履约验收风险。医院归口管理部门组织使用部门、采购部门和供应商共同验收，验收环节关系到采购的质量和成效，但仍然存在轻视验收环节的情形，如采购制度中缺乏对采购验收的具体规定，存在未及时验收、未按照合同约定及相关规范严格验收、验收流于形式等现象，导致未发现采购对象质量不合格，需求目标与最终产品和服务不相符等问题，影响医院日常运营，也给验收相关人员留下舞弊空间。

采购合同付款风险。付款环节是采购的最后一关，可能存在以下审核风险：付款资料不完整不准确，付款环节未能完整提供相应的审批表、合同、发票、送货单、验收表等，各个付款资料中的采购项目名称、数量、单价、总价、规格、型号等没有保持一致；付款金额不准确，单价与合同约定不一致，实际采购数量有误；审批流程不合规，未按审批权限逐级审批并出具审批意见；不符合付款条件，提前支付、超额支付、合同已到期仍在执行等。只有按照合同约定支付采购费用，才能合理控制结算风险和保障医院经济利益。

4.1采购前的风险控制

促进科学论证，提高决策水平。采购立项作为采购管理的起点，归口管理部门应当建立立项审批机制，明确立项审批的层级、权限和责任，编制统一的立项申请书模板，组织立项论证管理流程，围绕购置的必要性、可行性、合理性、合规性、使用管理及效益进行科学民主地论证，针对金额较大的大型医疗设备、大宗医用耗材、器械物资等采购项目，应进行集体研究提议和集体决策的流程，确保立项审批的公正性和高效性。

合理编制预算，有效配置资源。财务部门完善预算管理制度和预算绩效管理制度，加强与预算归口管理部门之间的沟通协作，通过建设信息化平台等手段，进行全面预算管理。预算归口管理部门根据年度工作计划和实际工作需要，使用科学合理的测算方法编制采购预算，不得随意调整经批准的预算，对于超预算或预算外的采购项目需要履行预算调整与调剂程序。预算归口管理部门严格执行预算，定期开展预算执行情况分析，财务部门组织考核预算执行情况及进行预算绩效管理。

4.2采购中的风险控制

完善采购需求，保证采购合规。归口管理部门应当依据法律法规和采购政策，结合使用部门的实际需要，通过咨询、论证、问卷调查等多种方式确定采购需求。采购文件所设置的技术和商务要求不能具有排他性，要保持客观公正，不得以不合理条件限制或排斥潜在供应商。依据项目实际情况建立执行采购需求审查工作机制，归口管理部门、采购部门、财务部门、监督部门承担相应的审查责任，特别关注重点风险事项。

规范采购实施，实现公平竞争。医院应建立规范的采购流程和管理制度，明确采购方式、采购权限、审批程序等，确保采购过程的合规性。采购过程中多措并举降低采购实施风险，如通过信息系统随机抽取评审专家，并实行回避制度，防止利害关系人私下接触及收受好处；选用正确的采购方式，不滥用单一来源等非竞争性采购方式；对评分细则进行细化与量化，明确设置各区间对应的分值；采购过程中重点关注现场程序的合法合规，参与人员禁止提出倾向或打招呼；加强对采购过程的监督和检查，维护采购过程的客观和公正，营造公平竞争的市场环境，保障采购活动当事人的合法权益，防范采购实施风险。

完善供应商管理，提高服务水平。在评标过程中严格进行资格审查，重点审查投标人是否具备招标文件中要求必须提供的资质，如经营许可证、法定代表人授权委托书、财务状况报告、信用记录、在经营活动中无重大违法记录等。同时借助网络平台查询投标企业的工商信息，排除关联企业同时投标的情况。采购部门进行供应商评价分类管理，规范供应商管理，提高供应商服务水平。供应商评价与供应商评选挂钩，同等条件下采购项目优先选择综合评价排名较前的供应商。

4.3采购后的风险控制

改进合同管理，避免责任纠纷。医院建立合同管理制度，明确管理机构与职责、合同订立流程、合同履行管理、合同档案管理等内容。针对不同的采购项目，制订对应的合同模板，既提高工作效率，又降低合同签订风险。依据合同会签审批制度，经归口管理部门、财务部门、审计部门、法务部门层层把关，降低合同审批风险。在合同审批过程中重点关注前置程序的执行，如前期是否开展调研立项、采购活动，要求合同条款责权利清晰、合同文本形式正确、文字准确、表达严谨、格式规范、逻辑通顺。在合同履约期间，合同双方严格执行合同内容，把握双方的履约进度，避免产生经济纠纷。

规范验收程序，保证采购质量。医院制定验收管理制度，成立专门的验收小组，由使用部门、归口管理部门、采购部门等组成。验收切忌形式化，验收小组要依据合同约定及时对采购项目组织验收，严格比对产品名称、数量、型号、合格证、注册证等重要信息，明确使用部门和归口管理部门的职责及后续管理相关事宜，验收完成后形成验收报告，针对验收过程中存在的问题进行反馈处理，直至验收合格。

强化付款管理，降低资金风险。医院应建立规范的付款流程和审批机制，严格按照合同约定进行付款。付款管理过程必须严格审核付款资料，确保相关材料和信息真实、完整、准确。借助信息化平台，方便对付款情况进行查询、统计和分析，确保付款信息可追溯。加强对资金使用的监督和检查，发现问题及时纠正和改进，确保资金使用的安全和合规。

公立医院采购业务内部控制风险管理是医院管理的重要组成部分。通过系统梳理医院采购管理过程中的风险点，综合运用风险控制措施，不断提升采购业务的质量和效率，提高医院风险防范能力和管理水平。