国有企业投融资概述
合规管理
法律风险分析
法律风险防范
作者 | 支薇
引言：在中国的经济发展历程中，国有企业一直扮演着重要的角色。然而，随着市场经济的发展和全球化的加速，国有企业在投融资方面面临着越来越多的挑战。企业合规管理并非现下新兴专有名词，而是从二十世纪七十年代开始即着手构建中国特设社会主义合规管理体系。自合规管理理念和实践引入我国国内，到现在经历了初始时期、发展时期以及目前的强化时期。
近年来，为深入贯彻习近平法治思想，落实全面依法治国战略部署，深化法治央企建设，推动中央企业加强合规管理，有力保障深化改革与高质量发展，制定了一系列相关国企投融资相关的合规管理法律法规及管理办法。
本文将围绕国有企业投融资合规管理的法律风险进行探讨，旨在揭示国有企业投融资合规管理过程中暴露的相关法律风险，以及在此基础上提出相应的风险防范策略。
一、国有企业投融资概述
（一）国有企业概念
国有企业是指国务院或地方人民政府代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司。广义的国有企业还包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。根据《中华人民共和国企业国有资产法》规定“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司”。至于如何区分国有独资企业、国有资本控股公司和国有资本参股公司，按照《企业国有资产交易监督管理办法》第四条规定“本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括:(一)政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业(公司)，以及上述单位、企业直接或间 接合计持股为 100%的国有全资企业; (三)本条第(一)、(二)款所列企业对外出资，拥有股权比例超过 50%的各级子企业;(四)政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过 50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业”。
因此，从企业性质上来看，无论是国有独资、国有控股抑或是国有参股公司，均需国家出资对于企业具有实际支配权，方可成为实际意义的固有企业。
国有企业是作为国家对于企业主体的资本拥有控制权或者是所有权，政府的意识决定企业的行为，政府的利益影响企业的行为。国有企业在国家经济发展中具有重要作用，是中坚力量更是经济发展的支柱。
（二）国有企业投融资
国有企业投资行为是指公司企业以国有资产进行布局，为国有资产增值甚至保值作出努力的行为。包括对内投资和对外投资，企业对内投资，主要是指企业扩大投资作用于内部的生产经营活动、生产研发等方面，主要体现在企业将资金作用于采购生产设备、固定厂房、流动资产等，用来扩大生产规模、提升生产效率以及品牌扩张活动；对外投资是指投资于股票、债券等金融产品或实体项目，投资实体项目通常是指国有企业以资金、土地、设备或其他形式资产向其他企业或项目进行投资的行为，该种对外投资形式通常具有更高的风险和回报。
国有企业融资是指通过向金融机构或其他营利法人主体获取资金，从而解决企业发展资金短缺问题的一种行为。主要是通过银行借款、证券融资等渠道进行。银行借款时国有企业最常用的融资行为之一，可以通过抵押、质押、信用贷款等方式获得资金；证券融资则是指通过发行股票、债券等证券化产品筹集资金的方式，该种融资成本通常较低，但需要企业具有良好的信用评级和经营业绩；另外，国有企业还可以通过企业股权进行融资，对外招商引资以及通过融资租赁方式进行融资。股权融资是通过增资扩股或发行新股的方式筹集资金；招商引资是通过与外资企业或国内其他企业进行合作，引入资金和技术，实现企业的发展和提升；至于融资租赁方式则是通过融资租赁公司筹集资金，通常用于购置大型设备或器械。
合规管理
（一）合规管理的定义
根据《中央企业合规管理办法》第三条“本办法所称合规，是指企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行 业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求；本办法的合规管理，是指国有企业将风险防控合规作为目的，以提升依法合规经营管理水平为导向，以企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动 ”。
从上述规定中可以不难看出，国有企业合规管理的落脚点在于风险防控，其对象是企业经营管理过程中的员工履职行为和经营管理行为，具体举措可分为建立制度、完善机制、培育文化、强化问责等一系列组合管理活动，互相影响制约，从而达到有效防控风险的目的。
（二）合规管理的重要性
国有企业投融资的合规管理具有重要作用，是保证企业在市场竞争中稳健发展不可或缺的保障，必须加强对投融资活动中的合规管理，确保投融资活动都符合国家法律法规和企业自身规章制度。
坚持合规管理建设，能够在投融资活动中有效识别、评估和管理这些风险，减少企业的法律风险、避免企业遭受经济损失，避免企业职工以及管理人员承担形式法律风险。同时，国有企业作为国家经济的重要支柱，在经营发展中的投融资活动积极作用于扩大自身壮大发展，还关系到广大职工、股东和社会利益，坚持合规管理能够保障企业的合法性，能够保证经济活动中的各方主体和参与人员有效避免陷入风险之中，保护各方的合法权益，进而促进经济的可持续发展。
（一）经济风险分析
投资过程中，因信息不对称、市场变化等原因，可能造成对外投资决策失误，进而导致投资失败，给企业造成经济损失；
因签订各方协议时，未能履行法务审核程序，造成协议条款违反法律法规等问题，进而导致后续履行协议时无法保障企业的合法权益，使得企业利益受损，最终造成国有资产流失的严重后果；
股权结构调整风险。增资扩股可能导致国有企业股权结构发生变化，从而引发潜在的治理结构矛盾和法律纠纷；国有企业通过增资扩股实现资产注入与整合时可能存在潜在的法律风险，如注入资产的质量问题、整合过程中的协同效应不足等，可能影响企业的长期发展；
资产评估风险。国有企业增资扩股时可能涉及资产评估问题，如果评估结果不准确或存在舞弊行为，将引发企业资产流失的法律风险；
国有企业增资扩股涉及税务筹划问题，如果税务筹划不当或违反税收法规，将引发税务风险并影响企业的财务状况。
（二）刑事风险分析
国有企业在以发行股票、债券等证券化产品募集资的证券融资方式进行筹措企业发展资金，改种融资成本通常较低，但对于发行的谨慎审查要求较高，应当及时了解并掌握证券发行的法定条件和程序，衡量自身实际条件，严格按照法定程序向有关主管部门进行报批和审查，否则极易触发相关证券融资类的刑事风险。具体分析如下：
1.证券融资类业务触发刑事责任
欺诈发行证券罪，是指“《中华人民共和国刑法》在招股说明书、认股书、公司、企业债券募集办法等发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，发行股票或者公司、企业债券、存托凭证或者国务院依法认定的其他证券，数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者处罚金”
2.贷款融资类业务触发刑事责任
贷款诈骗罪，是指“《中华人民共和国刑法》有下列情形之一，以非法占有为目的，诈骗银行或者其他金融机构的贷款，数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金”。
骗取贷款、票据承兑、金融票证罪，是指“《中华人民共和国刑法》第一百七十五条之一以欺骗手段取得银行或者其他金融机构贷款、票据承兑、信用证、保函等，给银行或者其他金融机构造成重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”。
3.募集融资类业务触发刑事责任
非法吸收公众存款罪，是指“《中华人民共和国刑法》第一百七十六条非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”。
投融资中的法律风险防范需从制度、运行机制、文化意识、监督问责等角度出发，结合国有企业运行机制的实际，从各个维度规避风险。
制度上，国有企业的运行和管理应当严格遵守法律法规以及相关部门规章对于国有企业、中央企业的相关要求；同时，国有企业内部应当按照法律法规的规定，依据本企业的实际情况制定符合自己企业的规章制度，对于法律法规进行实务的细化管理。运行机制上，国有企业在对外投融资过程中，坚持并完善尽职调查作为事前的调查机制，同时在投融资过程中涉及到的协议规则、协议内容进行足够的法律评估，确保投融资活动在全过程中都有相应法律法规以及制度规章的保障；人员上，国有企业应当加强国企员工的法律认识水平，加强合规方面知识的学习和培训，提高人员的合规意识和风险意识；同时，加强外部律师针对专业方面的问题提出科学、严谨、专业的法律意见，从各部门主体的职责角度出发，降低投融资活动中法律风险。监督程序上，国有企业在对外投融资过程中，应当利用组织内部的审计思维，采用规范化、标准化、信息化的方式，对整个投融资活动完成闭环管理。
在规范化的投融资活动中，逐步完善合规体制，健全风险防范机制，进而最大程度规避法律风险，保证国有企业健康稳定发展，避免国有资产不当流失。
支薇，郑州大学法学、金融学双学位，管理学硕士，北京观韬（郑州）律师事务所合伙人。郑州市律师协会国有资产管理委员会委员，河南省律师协会环境能源与资源专业委员会委员。从业十年专注于为众多国有大型集团客户和政府行政机关提供专业法律服务，擅长公司与证券业务、能源与建工业务、企业投融资并购以及商事争议解决。
