编者按：
为有效遏制政府采购中“低价中标、高价结算”“劣质履约”等乱象，财政部近期印发《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号），明确提出从加强需求管理、强化异常低价审查、严格履约验收三方面系统施策。其中，加强采购需求管理是源头治理的关键。
本文紧扣财库2号文精神，深入剖析采购需求管理在防范异常低价竞争中的基础性作用，对各级采购人落实主体责任、构建优质优价的良性竞争生态具有重要参考价值。
为整治政府采购领域“内卷式”竞争，财政部日前出台《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，以下简称财库2号文）。该文件就推动解决政府采购异常低价问题提出了加强需求管理、强化异常低价审查和加强履约验收管理三个方面的要求。在政府采购实践中，异常低价审查机制的实施效果如何，取决于采购人主体责任的落实，包括采购需求管理、采购文件编制、履约验收执行等关键环节以及失信违约的惩戒情况。本文以采购需求管理为切入点，就如何防范异常低价竞争，形成优质优价、良性竞争的市场秩序进行分析探讨。
一、加强需求调研，夯实价格认定基础
科学合理确定采购需求是加强政府采购源头管理的核心，处于整个工作链条的上游，对中下游工作的有序推进起着决定性作用。采购人需要通过市场调查、需求审查以及不相容岗位相互分离制约等机制，从源头上把关，加强采购需求管理。明确采购需求之后，采购人应对标政府采购法律制度，确定与采购项目相匹配的资格条件、评审方法和因素，合理选用适宜的采购方式，编制履约验收方案和合同文本主要内容，构建全方位、系统化的采购实施计划。为后续采购文件编制、评审组织等工作夯实基础，实现供应商之间的充分竞争与采购结果质效俱佳的目标。
《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称财库22号文）第十条规定：“采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。”这一规定明确了采购需求调查的调查方式和调查内容。
需要指出的是，根据财库22号文的要求，采购人在开展需求调查时，除了要明确为实现项目目标，采购标的所需满足的技术规格、物理特性、质量、安全、服务等要求外，还需要通过需求调查了解相关产业发展情况、市场供给现状，结合同类项目合同金额（历史信息价）以及可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购因素等，进而结合预算、财务管理、资产配置标准进行价格测算。该测算结果也是采购人在不够细致的预算额度内，设定相对精准最高限价的直观依据。
财政部此次颁布的财库2号文也要求采购人应当根据市场调查情况，形成科学、完整、清晰的采购需求，合理设定最高限价，为供应商竞争报价提供基础。
采购人基于调研材料和客观数据形成的采购需求和最高限价，可避免脱离实际的“拍脑袋”决策行为。当出现异常低价问题时，采购人、采购代理机构（以下简称代理机构）可以直观感受到供应商报价与市场价格测算之间的落差，引发重点关注。同时，也因为事前已进行了市场调查，形成一整套完整、闭环且有相应依据和数据支撑的价格测算材料，能够为后续审查工作及评审委员会（以下简称评委会）的专业认定提供坚实的数据支撑。
二、聚焦综合成本，填补报价评审漏洞
近年来，全生命周期成本理念在公共采购领域得到大力推广。《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）明确要求将其纳入采购需求并作为评审因素使用；国家发展改革委等八部委联合制定的《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号）也规定了招标人应当要求投标人结合全周期综合成本进行报价，并要求招标人在招标文件中明确异常低价投标的处理机制。体现了政府采购法体系和招标投标法体系在治理异常低价、优化采购需求的“殊途同归”。
财库2号文明确，采购人可以引入全生命周期成本理念，在采购文件中要求供应商对约定期限内的运营、维护、升级，专用耗材，处置报废等费用进行报价，作为评审因素。对于信息化建设、医疗设备、实验检测设备等项目，若确定采购需求阶段仅关注眼前成本，忽略后续耗材、配件采购需求，供应商也就无需在投标（响应）阶段提供相应耗材或配件的规格与报价。可能导致供应商中标、成交后，通过专用耗材、配件“随性报价”形成“低价高结”的捆绑状态。此类项目需事前明确兼容性、开放性、更新迭代以及知识产权等要求，并将约定期限内的运营、维护、升级，专用耗材，处置报废等全生命周期成本纳入报价范围。
三、注重资料收集，助力异常低价界定
《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号）将政府采购货物、服务、工程细分至2490个四级品目，涉及各行各业以及不同的技术规范、行业标准。且不同项目的特点、实际需求、应用场景、预期目标等方面存在显著差异，无法就同类项目资料简单复制“拿来即用”。此外，供应商报价受经营策略、管理水平、人员薪资、供应链和技术研发能力等多重因素影响，难以在评审现场短时间内仅通过文字澄清快速衡量报价的合理性，加之评审工作的封闭性要求，禁止跳脱出采购文件、投标（响应）文件以及制度允许的范围，将其他“域外”材料作为评审对象，评委会依法履职难度较大。
异常低价审查与界定，需要经历识别启动审查、供应商自证、对标前期资料判断等规范流程实施。异常低价审查界定的关键点在于供应商能否在评审委员会要求的不少于30分钟的合理时间内进行说明并提供相关证明材料。财库2号文明确，评审委员会依据专业经验，参考同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平、行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本等情况，对报价合理性进行判断。
为避免因缺乏直观判断指标而与优质优价的供应商擦肩而过，财库2号文还规定，采购人、代理机构应当为评委会在评审现场及时获取价格信息资料提供便利。采购人应严格落实这一规定，在开展需求调研时，收集同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平、行业人工费用标准、行业平均成本等相关资料，为评委会判别、界定异常低价提供便利。这一方面是采购过程与采购结果的质量，直接关系到预期目标的成败、财政性资金的使用效益、供应商提供的产品质量以及能否诚信履约等一系列问题；另一方面也是采购人对采购项目承担主体责任，理应本着对项目负责、对本单位负责的角度，依法科学合理确定采购需求、预判异常低价竞争可能存在的履约风险，并针对性做好风险的转移、化解和应对举措。
四、健全管理措施，防范采购需求失真
政府采购法体系庞大而复杂，加之采购人职能对应的公共管理性质，对于非主责主业范围内的采购标的市场行情可能存有“距离感”，甚至因行业壁垒和信息茧房，导致市场信息捕捉不及时、来源渠道不对称，采购需求迟迟难以落地，或出现“天马行空”脱离实际需要的情况，以至于出现“超标准豪华采购”负面舆情。
为此，笔者结合有关制度规定提出三点建议。
一是强化内控管理机制。采购人应强化采购内控制度，确定采购、财务、业务、内控等部门的职责分工。通过内控制度和组织架构的搭建，在事前、事中甚至事后的履约验收、矛盾争议、质疑投诉、监督检查等环节协同发力。其中，前期需深度参与采购需求市场调查、一般或重点审查等环节，提供各部门掌握的相应材料，为采购文件规定细化供应商报价合理性的证明材料“献言献策”。通过充分的市场调查、科学的价格测算，为评委会在评审阶段判断供应商报价是否合理，提供必要的价格信息材料。“手中有法、心中有谱”，这也是评委会应对和认定异常低价问题时，勇于担当、履职尽责的底气与后盾。
二是择优选聘专业机构。根据《中华人民共和国政府采购法》第十九条以及《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号）第十二条之规定，集中采购目录外的分散采购项目，采购人根据项目特点、代理机构专业领域和综合信用评价结果，有权从名录中自主择优选择代理机构，任何单位和个人不得以任何方式违法干涉。但其核心要义还在于将代理机构的专业能力、服务水平，结合执业经验和解决实践问题的能力综合考虑的“择优”原则。因此，编制采购文件时如何细化规定供应商报价合理性的证明材料范围，以及评审现场是否能够及时协助评委会获取价格信息资料，也可以纳入采购人择优选择代理机构的重要评价因素，从而倒逼代理机构提升专业化服务水平。要做好这项工作，从理论上代理机构需要自确定采购需求阶段就参与其中，具体角色可以是采购需求的编制者或是审查者、协助者，否则对采购需求的形成过程、市场调研及价格测算“一无所知”，也难以在评审现场为评委会获取价格信息资料提供相应便利。根据财库22号文第二十八条、第二十九条和第三十二条可知，采购人可以自行组织确定采购需求，也可以委托代理机构或其他第三方机构开展。对于需求审查工作也是如此。这与《深化政府采购制度改革方案》确立的改革要点，即“着力推动采购代理机构业务转型，需要进一步增强代理机构设定采购需求、拟定采购合同、编制采购文件、优化采购程序、协助采购人验收等专业化服务水平”有序衔接。也给代理机构拓展业务范围、走专业化和多元化发展路径指明了方向。
换而言之，在代理机构及从业人员“双资质取消”后代理机构数量暴增的大背景下，衍生出代理机构专业力量薄弱、低价竞争“劣币驱逐良币”等诸多问题。能否以敏锐的政策把握能力、市场化熟知度、招采专业技能、合规咨询意识以及优质的服务水平为基础，从“程序代理服务”转向“专业化服务”为主，是今后代理机构能否从“同质性服务困境”中脱颖而出，实现转型蜕变的关键所在。
三是应用数智技术手段。电子交易和智慧监管系统的开发单位，应紧跟法规政策趋势，充分运用人工智能、大数据、云计算等新技术优化调整系统功能。可依托海量的公共资源交易大数据，就不同标的或者行业分类，智能筛选、清洗、加工同类项目价格、行业人工费用等信息，形成可参考、可复用的标的价格信息数据库，并嵌入辅助评审系统。通过用数赋能，为评委会高效精准判断供应商的报价合理性，提供便利与技术支持。
