一、治理概念的根本演进：从国家管理到企业治理的完整逻辑链
治理体系与治理能力是国家运行和社会发展的核心框架与关键动能，二者共同构成一个国家治理水平的完整表达。治理体系是静态的“硬件”系统，指一整套紧密相连、相互协调的制度、法律、规则、程序和组织安排的总和；治理能力则是动态的“软件”系统，指运用国家制度体系管理社会各方面事务的能力和效能。
两者关系是辩证统一的，治理体系是治理能力的基础和制度保障，治理能力反作用于体系，其现代化要求倒逼体系改革完善，终极目标是共同实现国家治理的现代化，即实现治理的制度化、规范化、程序化、民主化、法治化、高效化和协同化，最终保障国家长治久安、社会和谐稳定、人民幸福安康。
对一个国家而言，从谈论“管理”转向“治理”绝非用词偏好，而是治国理念的深刻演进，其核心在于从单一主体的垂直控制转向多元主体的系统协同。
“管理”的思维内核是“命令-控制”，预设一个单一权威主体通过科层制向下发号施令；而“治理”的思维内核是“协调-合作”，承认现代社会利益和主体的多元化，强调政府、市场、社会组织、公民等多元主体通过协商、合作来共同管理公共事务，目标是达成“善治”。
这一转变是应对复杂现代社会的必然选择：全球化、数字化带来的公共问题（如气候变化、网络安全）异常复杂，任何单一政府无法独自解决，必须调动全社会资源；它能通过开放透明的协商过程提升政策公信力，化解合法性危机；多元共治形成的监督互补能减少决策失误，提升系统韧性；同时也是适应全球化议题超越国界、需要非国家行为体共同行动的现实。
在中国语境下，这一概念具体化为“国家治理体系和治理能力现代化”，其内涵包括坚持党的领导、以人民为中心和通过全面深化改革把制度优势转化为治理效能。一个现代化的治理体系包含价值目标体系、制度规则体系、组织架构体系、运行机制体系和资源配置体系；治理能力则体现在制度执行、改革发展、公共服务、风险驾驭、利益整合、数字治理和全球参与等多个维度。
二、治理逻辑向企业延伸的理论必然性与中国国企的特殊内涵
治理理念必然延伸至企业层面，尤其是像央企、国企这样的大型组织，这具有深刻的理论必然性和现实紧迫性。
企业，特别是大型国有企业，本身就是一个“微型社会”和“关键权力节点”。其复杂性与公共性使得传统“管理”思维捉襟见肘：企业面对多元利益相关者（员工、客户、供应商、债权人、社区、政府、环境），其所有权与经营权的分离产生了类似国家“立法、行政、司法”的权力制衡需求，且其全球化运营使其成为一个复杂适应性系统。因此，公司治理本质上就是“企业层面的国家治理”，核心任务是建立解决“委托-代理”问题、平衡各方利益、确保长期健康发展的制度安排。历史和现实证明，企业的无序与失败（如安然丑闻、污染问题）会引发系统性风险，因此必须用“治理”思维构建预防、制衡、监督和引导的系统。
在中国，这一延伸具有更强的政治经济学逻辑和特殊内涵。国有企业是公有制经济的核心，其资产属于全民，治理好国企就是守护和增值全民共同财富，这本身就是国家治理的题中之义。许多国企承载着提供公共服务、保障国民经济命脉、执行国家创新战略等准公共职能，其行为具有强烈外部性和国家意志色彩，治理水平直接关乎国家治理效能。最重要的是，坚持党对国企的领导是“坚持党对一切工作的领导”在经济领域的具体体现，将党的组织内嵌到公司治理结构中，是国家治理体系在企业的制度化延伸，目的是确保企业的发展方向与国家整体战略同频共振。
因此，中国的企业治理目标不是单一的股东利益最大化，而是实现经济竞争力（核心竞争力）与国家战略执行（核心功能）的统一。用“治理”替代“管理”，意味着视角从关注内部运营效率升级到构建内外部制衡协同的生态系统；目标从追求利润最大化复合为追求“经济价值、社会价值、国家战略价值”的综合最大化；方法从依靠行政权威革新为依靠制度、法治、文化和协商来规范权力、激发活力。
三、中国特色的企业治理框架：完整政策脉络与理论范式比较
围绕国有企业，中国构建了一套独特且连贯的完整政策框架与实践路径。其顶层设计是“中国特色现代企业制度”。根据2024年9月《关于完善中国特色现代企业制度的意见》，其核心可概括为“一个根本，一个基础，一个重点”：“一个根本”是坚持和加强党的领导，确保党组织在公司治理中的法定地位，通过“党建入章”、“前置研究讨论事项清单”等机制实现“把方向、管大局、保落实”；“一个基础”是现代企业制度的一般原则，即“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”；“一个重点”是完善公司治理，建立“权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡”的治理机制。目标是到2035年使这一制度更加完善，企业国际竞争力全面提升。
落实顶层设计的两大关键接续行动是“国企改革三年行动”与“国企改革深化提升行动”。
三年行动（2020-2022）是全面施工与夯基垒台阶段，聚焦解决历史遗留问题和基础性框架“从无到有”的问题，核心任务包括：制度层面完成公司制改革、董事会“应建尽建”且外部董事占多数；机制层面全面推行经理层成员任期制和契约化管理，深化劳动、人事、分配三项制度改革；结构层面推进国有经济布局优化和结构调整；监管层面推动形成以管资本为主的国有资产监管体制。
深化提升行动（2023-2025）则是深化攻坚与功能升级阶段，在已有基础上转向更核心、深层次的攻坚，目标从“形成”制度变为“健全”和“提升”效能。其鲜明不同在于：目标导向从注重企业自身活力效率转向更加突出服务国家战略，强调增强核心功能（科技创新、产业控制、安全支撑）和提升核心竞争力；任务重心将科技创新与建设现代产业体系摆在首位；改革深度更强调精准化和长效化，如探索通过“一表多单”权责清单体系厘清各治理主体权责，针对创新业务建立长周期评价、尽职合规免责等灵活机制。
根据官方信息，深化提升行动的主体任务已在2025年底基本完成，而“十五五”时期（2026-2030年）的改革将被定位为从“机制突破”迈向“体系构建”的新阶段，重点可能包括治理体系优化（董事会建设从“有没有”转向“好不好、优不优”）、布局结构调整（以高质量编制“十五五”规划为抓手推动战略性重组）、创新体系深化、监管体系升级（研究制定“国有企业履行战略使命评价制度”）等，最终目标是锻造“现代新国企”。
这一套中国实践与西方经典公司治理理论存在系统性、根本性差异，可从多维度完整比较：在理论基础与核心问题上，西方以委托-代理理论为核心，解决股东与经理层利益冲突；中国面对的是“人民-国家-企业”多层委托关系，确保企业兼顾政治、经济与社会目标。
在首要目标上，西方追求股东利益最大化（后拓展为利益相关者理论）；中国追求多重目标的动态平衡。
在权力核心上，西方是董事会中心主义；中国是党组织内嵌的融合治理，形成“党组织-董事会-经理层”协同制衡。
在激励机制上，西方是市场化激励（股票期权）；中国是政治与市场双重激励（结合市场化薪酬与政治晋升、荣誉表彰）。
在监督机制上，西方依赖外部市场监督（资本市场、经理人市场）；中国是内部监督与外部监管结合的“大监督”体系（党内监督、国资监管、纪检监察等）。
在制度环境上，西方基于普通法系与发达金融市场；中国基于社会主义制度与“关系-契约”混合文化，强调集中统一与长期主义。
两者根本共性在于都试图解决所有权与经营权分离带来的“代理问题”，因此在董事会建设、信息披露等工具上中国借鉴了国际经验。但本质差异在于逻辑起点与终极目标：西方理论起点是“资本”，认为企业是股东私有财产的集合；中国理论起点是“制度”与“使命”，认为企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。关键分野在于权力核心与合法性来源：西方权力来源于资本所有权；中国国企权力具有双重合法性——政治合法性来源于党和人民的委托，经济合法性来源于国有资本出资人的委托，且政治逻辑优先于资本逻辑，这解释了“党组织前置研究讨论”程序。两者在实践中相互影响：中国引入了独立董事、ESG披露等并“本土化”；西方也开始关注中国的长期主义、利益相关者协调等课题。形象而言，西方理论像一部“经济机器的运作手册”，中国理论像一个“生命共同体的成长指南”。
四、利益相关者理论的中国化变异及其在能源行业的完整体现
西方利益相关者理论在中国发生的并非简单“适用”，而是深刻的“中国化”改造与范式重构，其核心从“平衡多方利益”转向“在政治统领下的价值排序与整合”。
在理论内核上，它从“多元平衡”变为“政治嵌入的层级秩序”：根本前提植入了党的领导作为决定性变量，党组织成为定义、协调和保障其他所有利益相关者根本利益的最高政治力量；利益相关者优先级被重新排序，首位与核心是党和国家，其次是职工群众（其权益保障被赋予政治内涵），然后是客户、合作伙伴等重要利益相关者，国有股东则扮演双重角色（商业股东与政治代理人）。
在治理结构上，它从“外部压力响应”重塑为“内部制度性整合”：通过“党组织前置审议”在决策源头强制嵌入超越经济利益的考量；通过工会与职代会的法定地位形成制度化、刚性化的职工利益表达渠道；通过ESG报告与“双碳”目标赋予国家战略内涵，使其成为“政治任务”。
在实践目标上，它从“风险管理”升级为“价值共创与使命履行”：目标从规避风险变为履行政治经济社会综合使命，企业需主动承担科技创新、产业链安全、乡村振兴等国家战略任务；关系从被动回应变为主动引领与共建（如产业扶贫）；评价标准从财务指标变为“一利五率”等多重价值考核。这是一场深刻的理论本土化实践。
在能源行业，这一变异体现得极为充分和完整。能源企业（特别是国有巨头）不仅是经济实体，更是国家安全、战略转型和公共福利的支柱，其治理行为完美体现了“在政治统领下对多重利益进行排序与整合”。
在利益相关者排序上，呈现清晰的“国家战略优先”层级：首位且绝对优先的是国家战略与安全（能源安全保供和“双碳”目标，常要求执行不经济的任务）；关键执行单元是地方政府与产业链（形成“企地共生”，承担产业链协同升级责任）；基础性约束是环境与社会稳定（通过中央环保督察等刚性制度内化为首要风险）。
在治理结构与决策上，体现为“政治-经济双轨融合”：决策必经“党组织前置研究讨论”，评估维度包括政治维度（是否符合国家能源布局）、经济维度（项目收益率）和社会维度（对就业、环境、民生的影响），政治和社会维度常具“一票否决”权；董事会构成中党组（委）成员关键，其功能是将政治共识转化为公司战略；监督体系是党内监督、国资监管、环保督察、安全监察、审计监督、舆论监督的“组合拳”。
在实践目标上，企业角色从“能源供应商”升华为“国家战略转型工具”：成为绿色转型的“主力军”与“稳定器”（既巨资投入新能源，又维持传统能源可靠供应）；技术创新的“国家战略队”；区域协调与共同富裕的“践行者”（如“西电东送”工程）。
典型案例是国家电网的“双重角色”：一方面是追求效率的公共事业公司；另一方面是执行国家战略的政府臂膀，承担乡村振兴（农村电网改造）、新能源消纳（建设特高压通道）、技术引领（攻关智能电网）等政治责任。
因此，中国能源巨头本质上是“企业化运营的政策工具”，必须在政治合法性、经济合理性与社会可接受性构成的“三角框架”中寻求动态平衡，且政治合法性始终是基点和边界。
五、油气体制改革：理论变异在产业层面的最微观完整体现
在油气体制改革这一具体领域中，利益相关者理论的“中国化”变异呈现得极为精微与深刻。改革是一场由国家主导、对油气产业链上所有关键利益相关者的角色、权责与利益进行系统性重构和再平衡的政治经济工程，完整体现在三个核心维度：
第一，产业链结构之变：从“纵向一体化垄断”到“管住中间、放开两头”下的利益重组。 上游勘探开发领域从“三桶油”绝对主导转向有序放开准入。国家角色从直接经营者转变为规则制定者、资源所有者与安全守护者，通过矿业权竞争性出让等工具确保开发符合国家战略；“三桶油”角色从垄断者转变为保障基础产能的“主力军”与市场化区块的“竞争者”；新进入的民企和外企成为“战略补充”，其发展须服从国家能源安全与市场稳定的总体布局。中游管网运输领域通过组建国家管网公司，实现利益协调从“企业内部分配”走向“国家强制协调”。国家管网公司成为具有自然垄断性质的公共基础设施运营商，核心目标是保障公平接入、全国一张网高效运行和能源战略输送，党组织确保其公共职能履行；原主体“三桶油”被迫剥离核心资产，但通过资产估值、换取股权等方式获得“政治经济补偿”，战略重心被导向上游保供和下游竞争；下游用户获得选择权，其诉求得以制度化实现。下游加工销售领域全面放开竞争。国有企业需在市场化中竞争，但仍承担“市场稳定器”的政治责任；民营企业获得更大空间，但其扩张受产业政策、环保安全等政治社会目标的刚性约束。
第二，决策逻辑之变：从“企业经济理性”到“国家综合理性”。 以页岩气开发决策为例：经典商业决策核心考量资源禀赋、技术水平、成本与市场价格；中国改革实践中的决策则包含多重维度——政治战略维度（是否利于降低对外依存度、保障能源安全）、经济系统维度（对当地GDP、就业、装备制造业的拉动）、社会与环境维度（用水、压裂技术引发的社区与环境风险是否可控），最后才是企业经济维度。即使在商业上边际效益不高的地区，出于战略和安全考虑，国家也可能通过财政补贴等工具引导国企进行“战略性勘探与开发”，完全颠覆了纯粹由股东利益驱动的决策模型。
第三，企业目标函数之变：从“利润主体”到“使命复合体”。 油气国企被赋予相互冲突的复合目标：必须成为保供“压舱石”（政治底线）、转型“先锋队”（引领绿色转型，即使侵蚀短期利润）、技术“攻坚者”（突破深海、页岩气等领域技术自主）、市场“竞争者”。前三条目标具有强烈的公共产品属性和政治属性，其成本无法完全通过市场补偿，需要国家通过政策、考核进行“隐性定价”和“非经济激励”。
六、中国油气行业治理的完整逻辑与未来挑战
综上所述，油气行业企业的治理体系和治理能力建设，完整展现了从国家宏观治理理念到企业微观实践的整个逻辑链条。它是一个将政治制度优势、战略规划能力与市场经济效率深度结合的持续性探索。
其核心特征在于：国家作为“元治理者”，主动设计游戏规则，系统性、结构性地调整和分配所有利益相关者的权力、利益与责任；改革的目标不是创造纯粹的自由市场，而是构建一个 “国家可控、战略优先、有限竞争、多元协同” 的现代油气市场体系；政治逻辑为改革划定边界和优先级，经济逻辑则在边界内被用来提升体系的活力与效能。油气企业因此成为必须在政治合法性、经济合理性与社会可接受性构成的三角约束中，不断进行动态平衡的“复合使命体”。
这种治理模式的优势在于能够集中资源办大事，快速推动能源转型和保障战略安全。其挑战则在于平衡的难度极大，对治理能力提出了极高要求，需要防止企业效率损耗和激励扭曲。
展望未来，随着“深化提升行动”主体任务完成，油气行业的治理将迈向“体系构建”新阶段。未来的核心挑战在于：如何在日益复杂的国际能源格局和低碳转型压力下，进一步精细化平衡能力；如何使治理体系不仅“有效”，而且“敏捷”与“可持续”；如何通过“一企一策”分类考核、战略使命评价等机制创新，更精准地衡量和激励企业履行复合使命。最终目标是锻造出既能保障国家能源安全、又能引领全球能源变革、兼具核心功能与核心竞争力的“现代新国企”。
这一完整历程，为我们理解中国经济的韧性、国企行为的复杂性以及宏大战略的落实机制，提供了最深刻的微观注解。
