引言

当前，我国经济正处于转型升级的关键时期，企业设备更新作为推动产业高质量发展的重要抓手，已成为国家发展改革委政策布局的核心议题。2025 年 1 月，国家发展改革委、财政部联合发布《关于 2025 年加力扩围实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》，标志着设备更新政策进入新的发展阶段。这一政策不仅涵盖制造业、服务业等所有行业，更体现了从短期刺激向长期战略布局的转变，对企业决策、投资分析和政策研究产生深远影响。

设备更新政策的出台背景具有深刻的时代意义。面对全球产业链重构和新一轮科技革命，我国传统产业亟需通过设备更新实现数字化转型、智能化升级和绿色化发展。同时，在经济下行压力加大的背景下，设备更新成为扩大有效投资、拉动经济增长的重要手段。据测算，我国每年工农业等重点领域设备投资更新需求在5 万亿元以上，汽车、家电换代需求也在万亿元以上级别。这一巨大的市场空间为政策实施提供了广阔舞台。

从政策演进脉络看，2023 年 2 月国家发展改革委等九部门发布《关于统筹节能降碳和回收利用加快重点领域产品设备更新改造的指导意见》，开启了设备更新政策的制度化进程。2024 年 3 月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，确立了 "四大行动" 的政策框架。2024 年 7 月，国家发展改革委、财政部发布《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，安排3000 亿元左右超长期特别国债资金，其中设备更新资金规模近1500 亿元。进入 2025 年，政策进一步加力扩围，2026 年更是在民生领域、安全领域和消费基础设施等方面实现新突破。

本报告将从政策体系架构、行业覆盖范围、企业决策影响、投资效应评估、制度设计分析和实施效果趋势六个维度，全面剖析国家发展改革委推进企业设备更新政策的核心内容，为企业决策、投资分析和政策研究提供系统性参考。

一、政策体系架构：从短期刺激到长期战略的演进路径

1.1 政策发展脉络与时间轴梳理

国家发展改革委推进企业设备更新政策呈现出清晰的阶段性特征和递进式发展脉络。2023 年作为政策元年，以节能降碳为核心导向，国家发展改革委等九部门联合发布《关于统筹节能降碳和回收利用加快重点领域产品设备更新改造的指导意见》，首次系统性地提出了设备更新改造的政策框架。该文件确立了到 2025 年和 2030 年两个阶段的目标体系，明确到 2025 年工业锅炉、电站锅炉平均运行热效率分别提高 5 个百分点和 0.5 个百分点，在运高效节能电机、在运高效节能电力变压器占比分别提高超过 5 个百分点和 10 个百分点。

2024 年标志着政策进入全面实施阶段。3 月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，这一纲领性文件确立了设备更新、消费品以旧换新、回收循环利用、标准提升 "四大行动" 的政策体系。方案提出了雄心勃勃的目标：到 2027 年，工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等领域设备投资规模较 2023 年增长25% 以上，重点行业主要用能设备能效基本达到节能水平，环保绩效达到 A 级水平的产能比例大幅提升。

7 月，政策支持力度实现重大突破。国家发展改革委、财政部发布《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，安排3000 亿元左右超长期特别国债资金，其中设备更新资金规模近1500 亿元。这一资金规模的确定，标志着设备更新从政策倡导转向实质性投资拉动。同期，财政部等部门发布《关于实施设备更新贷款财政贴息政策的通知》，将中央财政贴息比例从 1 个百分点提高到1.5 个百分点，贴息期限 2 年，贴息总规模200 亿元。

2025 年政策进入加力扩围阶段。1 月发布的《关于 2025 年加力扩围实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》，在继续支持工业、用能设备、能源电力、交通运输、物流、环境基础设施、教育、文旅、医疗、老旧电梯等领域基础上，将支持范围进一步扩展至电子信息、安全生产、设施农业等领域，重点支持高端化、智能化、绿色化设备应用。

2026 年作为 "十五五" 规划开局之年，政策呈现 "精准发力，提质增效" 的新特征。在继续支持原有领域基础上，将老旧小区加装电梯、养老机构、消防救援设施、检验检测等领域设备更新纳入支持范围，更好满足民生和安全需要。同时，进一步优化项目申报机制和审核流程，大幅降低申报项目的投资额门槛，加大对中小企业的支持力度，扩大政策惠及面。

1.2 核心政策工具与资金支持体系

国家发展改革委构建了以超长期特别国债为核心，财政贴息、再贷款、税收优惠等多种政策工具协同发力的立体化支持体系。在资金规模方面，2024 年安排的 3000 亿元超长期特别国债中，设备更新资金规模近 1500 亿元，消费品以旧换新直接向地方安排 1500 亿元左右。2025 年进一步增加超长期特别国债支持重点领域设备更新的资金规模，在中央财政贴息 1.5 个百分点基础上，国家发展改革委安排超长期特别国债资金进行额外贴息，进一步降低经营主体设备更新融资成本。

在金融支持政策方面，中国人民银行设立科技创新和技术改造再贷款，贷款额度5000 亿元，利率 1.75%，期限 1 年，可展期 2 次，每次展期期限 1 年。这一政策工具的创设，为设备更新提供了长期稳定的低成本资金来源。同时，建立了 "白名单 + 数据风控" 双机制，通过金融创新实现风险对冲。

财政贴息政策是另一重要支撑。中央财政对符合条件经营主体设备更新相关的银行贷款本金贴息1.5 个百分点，贴息期限 2 年，贴息总规模 200 亿元。地方层面，江苏省在中央财政贴息 1.5 个百分点和超长期特别国债资金额外贴息基础上，省财政通过制造业贷款财政贴息再给予1 个百分点贴息。甘肃省对纳入国家超长期特别国债资金支持设备更新项目清单的制造业重点领域设备更新项目，按不超过国家支持资金的 1/3—1/4 给予省级财政资金补助，单个项目最高不超过500 万元。

税收优惠政策形成有力补充。财政部、税务总局完善节能节水、环境保护、安全生产专用设备数字化智能化改造企业所得税政策，加大支持力度。对不新增用地、以设备更新为主的技术改造项目，简化前期审批手续。这些政策措施有效降低了企业设备更新的制度性交易成本。

1.3 组织实施机制与部际协调体系

为确保政策有效落地，国家发展改革委牵头建立了高效的组织实施机制。2024 年 3 月《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》印发后，国家发展改革委牵头成立了大规模设备更新和消费品以旧换新部际联席会议机制。这一机制由国家发展改革委牵头、21 家部门和单位参与，包括工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、商务部、人民银行、国务院国资委、市场监管总局、国家能源局等核心部门。

部际联席会议制度的主要职责包括：加强统筹协调和跟踪调度，各部门按职责分工制定分领域实施细则并组织地方落实相关政策。依托 "两新" 部际联席会议制度，加强设备更新贷款贴息跨部门统筹协调和信息反馈，全链条优化项目申报、要件审核、清单推送、资金发放等操作流程，增强政策透明度和知晓度。

在项目管理机制方面，重点领域设备更新项目由国家发展改革委会同有关部门采取投资补助等方式予以支持，总体按照 "地方审核、国家复核" 的方式进行筛选把关，简化申报审批流程，切实提高办事效率。2024 年仅超长期特别国债资金支持的 4600 多个设备更新项目中，工业、用能、能源电力、交通运输等设备更新量就超过200 万台（套）。

监督评估机制日趋完善。国家发展改革委会同有关部门加强对各地区、各领域加力扩围实施 "两新" 政策的评估督导，督促重点任务落实，协调解决难点堵点问题。各省级人民政府作为项目和资金管理第一责任主体，要严格管理超长期特别国债资金，开展设备更新项目日常调度和现场督导，严格执行国库集中支付制度，守牢资金使用红线底线。

二、全行业覆盖：从制造业到服务业的政策普惠

2.1 制造业设备更新的重点领域与技术方向

制造业作为设备更新的主力军，涵盖了31 个大类，在政策支持中占据核心地位。国家发展改革委聚焦钢铁、有色、石化、化工、建材、电力、机械、航空、船舶、轻纺、电子等重点行业，以节能降碳、超低排放、安全生产、数字化转型、智能化升级为重要方向，大力推动生产设备、用能设备、发输配电设备等更新和技术改造。

在细分行业设备更新重点方面，政策呈现出明显的差异化特征。装备制造业重点推动数控机床与基础制造装备、增材制造装备、工业机器人、工业控制装备、智能物流装备、传感与检测装备等通用智能制造装备更新。福建省作为制造业大省，重点支持数控机床、焊接机器人、食品加工设备、纺织鞋服机械、仓储物流装卸设备、锂电池制造装备、稀土新材料制造设备等优势领域先进设备生产应用。

原材料工业领域的设备更新以节能降碳为核心。钢铁行业加快对现有高炉、转炉、电炉等全流程开展超低排放改造，争创环保绩效 A 级；建材行业以现有水泥、玻璃、建筑卫生陶瓷、玻璃纤维等领域减污降碳、节能降耗为重点，改造提升原料制备、窑炉控制、粉磨破碎等相关装备和技术；有色金属行业加快高效稳定铝电解、绿色环保铜冶炼、再生金属冶炼等绿色高效环保装备更新改造。

消费品工业设备更新聚焦智能化和柔性化。重点支持食品加工设备、纺织鞋服机械等领域的智能化升级，推广面向柔性生产、个性化定制等新模式的智能装备。根据行业数据，按应用领域划分，汽车制造领域占设备更新投资比重最高（25%），其次是电子信息（21%）、化工医药（18%）、冶金建材（15%），新能源与半导体领域增速最快，2025 年设备更新规模同比增长95%。

电子信息制造业设备更新呈现高技术特征。重点支持电子组装、电子元器件及材料、半导体硅片、磁性材料、智能光伏、PERC、HJT 电池片设备、锂离子电池叠片机、化成柜等高端设备更新。这些设备的更新不仅提升了生产效率，更推动了产业链向高端化发展。

2.2 服务业及其他行业的设备更新需求与支持

服务业设备更新需求日益旺盛，成为政策支持的重要领域。根据第五次全国经济普查数据，我国服务业涵盖批发和零售业、交通运输、仓储和邮政业、住宿和餐饮业、信息传输、软件和信息技术服务业、金融业、房地产业、租赁和商务服务业等多个门类。2024 年，信息传输、软件和信息技术服务业，租赁和商务服务业，交通运输、仓储和邮政业，住宿和餐饮业，金融业，批发和零售业增加值同比分别增长10.9%、10.4%、7.0%、6.4%、5.6%、5.5%，显示出强劲的发展势头。

在交通运输领域，政策重点支持城市公交车电动化替代，支持老旧新能源公交车和动力电池更新换代。加快淘汰国三及以下排放标准营运类柴油货车，将老旧营运货车报废更新补贴范围扩大至国四及以下排放标准营运货车。在绿色航空装备方面，加强电动、氢能等绿色航空装备产业化能力建设。在船舶领域，加快高耗能高排放老旧船舶报废更新，大力支持新能源动力船舶发展，逐步扩大电动、液化天然气动力、生物柴油动力、绿色甲醇动力等新能源船舶应用范围。

农业领域设备更新政策支持力度持续加大。中央财政资金补贴报废农机种类包括拖拉机、播种机、联合收割机（含粮棉油糖等作物联合收割所用机械）、水稻插秧机、农用北斗辅助驾驶系统、机动喷雾（粉）机、机动脱粒机、饲料（草）粉碎机、铡草机等。2025 年进一步扩大报废补贴范围，在原有 9 个农机种类基础上将水稻抛秧机、田间作业监测终端、植保无人机、粮食干燥机（烘干机）、色选机、磨粉机新增纳入报废更新补贴范围，各省可将自行确定的报废更新补贴农机种类范围上限由 6 个提高至12 个。

建筑业设备更新聚焦智能建造。政策支持更新淘汰使用超过 10 年以上、高污染、高能耗、老化磨损严重、技术落后的建筑施工工程机械设备，鼓励更新购置新能源、新技术工程机械设备和智能升降机、建筑机器人等智能建造设备。在具体应用中，振捣机器人可通过人工智能算法自主规划最优振捣路径，确保混凝土密实度达到最佳标准；"BIM+FMS+WMS" 多机施工系统支撑地面整平、腻子喷涂等环节无缝衔接。

民生领域设备更新成为新亮点。2026 年政策将老旧小区加装电梯、养老机构设备更新纳入支持范围。在教育领域，推动符合条件的高校、职业院校（含技工院校）更新置换先进教学及科研技术设备，提升教学科研水平，严格落实学科教学装备配置标准，保质保量配置并及时更新教学仪器设备。在医疗领域，推进医疗卫生机构装备和信息化设施迭代升级，鼓励具备条件的医疗机构加快医学影像、放射治疗、远程诊疗、手术机器人等医疗装备更新改造。在文旅领域，推进索道缆车、游乐设备、演艺设备等文旅设备更新提升。

2.3 各行业设备更新的差异化政策措施

针对不同行业的特点和需求，国家发展改革委制定了差异化的设备更新政策措施。在技术改造投资方面，山东省 "十四五" 以来累计安排省级技术改造资金27.81 亿元，综合采取 "贷款贴息 + 设备奖补 + 股权投资" 多种激励手段，支持技术改造项目 1783 个，撬动银行贷款 581.2 亿元，引导企业实施技改投资7584.2 亿元。

在农业机械报废更新补贴方面，政策标准不断提高。报废 20 马力以下拖拉机，单台最高报废补贴额由 1000 元提高到1500 元；报废播种机、水稻插秧机、水稻抛秧机、联合收割机等 4 类机具并新购置同种类机具，在现行补贴标准上按不超过 50% 提高报废补贴标准，单台最高报废补贴额不超过3 万元；报废并更新购置采棉机，单台最高报废补贴额由 6 万元提高到8 万元。

在新能源公交车更新补贴方面，政策支持力度显著加大。更新车龄 8 年及以上的城市公交车和超出质保期的动力电池，平均每辆车补贴额由 6 万元提高至8 万元，各地可保持动力电池更新补贴标准基本稳定，并自主确定车辆更新补贴标准。

在智能制造装备更新方面，政策重点支持数字化转型。以生产作业、仓储物流、质量管控等环节改造为重点，推动通用智能制造装备更新。同时，加快建设智能工厂，推动人工智能、第五代移动通信（5G）、边缘计算等新技术在制造环节深度应用，形成虚拟试验与调试、工艺数字化设计、智能在线检测等典型场景。

在绿色节能设备更新方面，政策建立了严格的能效标准体系。对照《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平（2024 年版）》，以能效水平提升为重点，推动工业等各领域锅炉、电机、变压器、制冷供热空压机、换热器、泵等重点用能设备更新换代，推广应用能效二级及以上节能设备。2024 年，1 级能效家电销售额占比达到90%，政策实施带来的节能量约 2800 万吨标准煤，减少二氧化碳排放约7300 万吨。

三、企业决策视角：设备更新政策对投资决策的多维影响

3.1 政策对企业投资成本与回报的影响分析

设备更新政策通过多重机制显著降低了企业投资成本，提升了投资回报率。在融资成本降低方面，政策形成了多层次的贴息体系。中央财政贴息 1.5 个百分点，国家发展改革委安排超长期特别国债资金进行额外贴息，地方政府如江苏省再给予 1 个百分点贴息，甘肃省对 "专精特新" 企业设备更新的租赁利息给予 **50%** 补贴。这种叠加式的贴息政策，使企业实际融资成本大幅下降。

以某汽车零部件制造企业为例，该企业计划投资 1200 万元购置新设备，厂房改造费用 100 万元，共计 1300 万元。新设备能够将产品次品率降低至 3% 以内，预计每年可减少次品损失成本 120 万元；生产效率可提高 30%，预计每年可增加销售收入 200 万元；每年维护成本节约 50 万元。通过财务分析，该项目每年因更新改造增加的净利润为 120 万元，每年因更新改造增加的现金净流量为270 万元，净现值（NPV）为 140.423 万元，内部收益率（IRR）约为12.5%，静态投资回收期约为 4.81 年。

在税收优惠方面，财政部、税务总局完善了节能节水、环境保护、安全生产专用设备数字化智能化改造企业所得税政策，加大支持力度。企业购置并实际使用相关专用设备的，该专用设备的投资额的 10% 可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后 5 个纳税年度结转抵免。

在项目审批简化方面，对不新增用地、以设备更新为主的技术改造项目，简化前期审批手续。这一政策有效降低了企业的制度性交易成本，缩短了项目落地时间。山西省对全省制造业、能源、建筑和市政、交通、农业、教育、医疗、文旅等重点领域项目固定资产贷款中用于设备购置与更新改造的项目贷款部分进行 "免申即享" 贴息，优化项目抓取、要件审核、贴息资金发放等流程。

从投资回报周期看，智能化改造的投资回报周期已从 5 年缩短至2.8 年，设备综合效率（OEE）平均提升24%。采用工业互联网和人工智能技术的企业平均生产效率提升可达30%，投资回报周期通常在 1.5 至 3 年之间；通过引入数字孪生技术和预测性维护系统，设备故障率可降低40%，投资回报周期缩短至 1 年至 2 年。

3.2 设备更新对企业现金流与财务状况的改善作用

设备更新对企业现金流的影响呈现明显的阶段性特征。短期内，企业会面临较大规模的现金流出，包括购买新设备、新技术以及支付相关的安装调试等费用，会在短时间内使企业的现金储备大幅减少。例如，某机械制造企业计划对生产车间进行全面升级改造，预计需要购置新的加工中心、自动化生产线等设备，总投资高达5000 万元，这些资金需要在改造项目启动后的半年内陆续支付。

然而，长期来看，设备更新将显著改善企业的现金流状况。一方面，生产效率的提高和产品质量的提升，能够增加企业的销售收入，从而带来更多的现金流入。某电子产品制造企业更新生产线后，生产效率提高了 30%，产品合格率从原来的 85% 提升至 95%，市场份额扩大，销售收入每年增加2000 万元。另一方面，成本的降低也会增加企业的现金留存，如能源消耗成本、设备维护成本、人工成本等的降低，都意味着企业在运营过程中的现金支出减少。某钢铁企业更新高炉设备后，单位产品的能耗降低，每年节省能源费用 500 万元，设备维护成本降低 200 万元，人工成本降低 100 万元。

从资产负债表角度看，设备更新改善了企业的资产质量。新设备通常具有更高的技术含量和生产效率，能够提升企业的固定资产价值。同时，设备更新可能带来的融资增加，虽然会增加负债，但如果投资回报率高于融资成本，将提升企业的净资产收益率（ROE）。

从营运资本管理角度看，设备更新优化了企业的运营效率。某企业在更新改造固定资产的同时，引入了先进的企业资源计划（ERP）系统，库存周转率提高了20%，应收账款回收期缩短了 15 天，总资产周转率从原来的 1.8 次提升至2.2 次。这些改善直接提升了企业的资金使用效率。

3.3 技术升级与竞争优势提升的战略价值

设备更新不仅是简单的设备替换，更是企业实现技术升级和提升竞争优势的战略机遇。在生产效率提升方面，某砂石生产企业生产线经过技术改造后，已实现全自动智能化，生产节拍达到毫秒级，生产效率提高30% 以上，砂石生产能力将从 300 多吨 / 小时提升至1000 吨 / 小时，年产可达 300 万吨。

在产品质量提升方面，新设备凭借优异性能可承受更大的过滤面积，将压滤效率提升至原先的近2 倍。依托设备联网、生产环节数字化链接以及全自动检测设备构建的数字化生产线，企业产品一次交验合格率提升至99.5%，运营成本压降 5%，生产质量跃升 10%。

在技术创新能力方面，设备更新推动了企业的技术进步。某企业技术升级后，产品质量和供应链自主权全面提升，新设备精度提高35%，生产效率和产品一致性都显著提升。大量企业通过设备更新实现了生产流程智能化、产品品质高端化，这是中国制造业应对全球竞争的重要举措。

在绿色发展能力方面，设备更新助力企业实现低碳转型。某玻璃纤维企业去年对生产线开展设备更新，淘汰老旧落后设备 253 套，升级高端先进设备 379 套，设备数控化率提升20% 以上，生产线产能提升45% 以上。同时投资 2.01 亿元成功更新 28 套重点能耗设备，全年累计节约标准煤3.18 万吨，减少二氧化碳排放约10 万吨。

在市场竞争力方面，设备更新为企业开拓新市场创造了条件。企业通过设备更新实现技术升级后，产品竞争力、生产效率和服务能力将显著提升，进而有助于开拓新的市场空间。工业领域的数字化改造，使企业能够生产科技含量更高的产品，更好地满足消费升级需求。通过不断优化设备更新流程，企业可以实现降本增效的目标，保持持续的竞争优势。

从产业链协同角度看，设备更新促进了上下游企业的协同发展。关键设备的技术红利沿着产业链纵向传导、从产业集群横向溢出，形成 "一点突破、全线激活" 的乘数效应。上下游协同推进设备更新和技术改造，提升了产业链供应链韧性水平，由点到链地带动了产业集群的迭代升级。

四、投资分析视角：设备更新政策的宏观经济效应评估

4.1 对固定资产投资与经济增长的拉动效应

设备更新政策对固定资产投资产生了强劲的拉动效应，成为稳投资的重要引擎。根据国家统计局数据，2024 年设备工器具购置投资比上年增长15.7%，增速高于全部投资 12.5 个百分点，对全部投资增长的贡献率为67.6%，拉动全部投资增长2.2 个百分点。设备工器具购置投资占全部投资的比重为 15.1%，比上年提高 1.6 个百分点，显示出设备更新在投资结构中的重要地位。

进入2025 年，这一拉动效应进一步增强。1-11 月份，设备工器具购置投资同比增长12.2%，拉动全部投资增长1.8 个百分点，占全部投资的比重为17.4%，比去年同期提高 2.3 个百分点。分季度看，一季度设备工器具购置投资同比增长 19.0%，增速比全部投资高 14.8 个百分点，对全部投资增长的贡献率为64.6%。1-4 月份，设备工器具购置投资同比增长 18.2%，对全部投资增长的贡献率为64.5%，拉动全部投资增长 2.6 个百分点。前 8 个月，设备工器具购置投资增长 16.8%，对全部投资增长的贡献率达到64.2%。

从区域投资看，各地设备更新投资呈现强劲增长态势。河北省 1-11 月设备工器具购置投资同比增长34.2%，比上年同期加快 9.4 个百分点，增速快于全省固定资产投资 28.1 个百分点。河北省工业投资同比增长 13.4%，排名全国第 5，是全国平均增速的 3.4 倍，拉动全省固定资产投资增长4.1 个百分点。

从政策效应看，据测算，"两新" 政策拉动 2024 年 GDP 增长超过1 个百分点，对经济增长的贡献率超过20%。从投资贡献度来看，设备工器具购置投资对全部投资增长的贡献率达到 67.6%，成为拉动固定资产投资增长的核心动力。这表明 "两新" 政策在促进投资流向设备更新和消费品市场方面发挥了重要作用。

从市场规模看，我国每年工农业等重点领域设备投资更新需求在5 万亿元以上，汽车、家电换代需求也在万亿元以上级别。2025 年超长期特别国债支持设备更新的投资补助资金已支持约8400 个项目，带动总投资超1 万亿元。初步估算，在 "两新" 政策综合带动下，全国重点领域设备更新总量可达 **2000 万台（套）** 以上。

4.2 产业链带动效应与就业创造分析

设备更新政策产生了显著的产业链带动效应，形成了 "一点突破、全线激活" 的乘数效应。从直接带动看，设备更新直接拉动机械设备制造、信息技术、新材料等相关产业发展，形成从核心零部件研发到整机生产的完整产业链闭环。2024 年规模以上装备制造业增加值较上年增长7.7%，增速高于全部规模以上工业 1.9 个百分点；船舶及相关装置制造、广播电视设备制造、锂离子电池制造等行业增加值较上年分别增长19.3%、16.1%、8.2%。

从间接效应看，设备更新项目建设过程中产生的劳务雇佣需求，为建筑、物流等行业提供就业支撑，原材料采购则拉动钢铁、有色金属等基础产业增长。据测算，2000 亿元专项资金可撬动社会资本超1.2 万亿元，带动设备制造业增加值增长2.3 个百分点。在就业市场，政策创造了约120 万个技术岗位，推动制造业平均工资增长4.1%。

从产业链协同看，以新能源锂电池车载式公路绿篱修剪机为例，该设备对高性能电池的需求直接推动了动力电池技术的突破，设备的模块化设计催生了除雪、清洗、巡检等多种属具的产业链条。据行业统计，该设备每带动 1 台销售，可间接创造3.2 个上下游就业岗位，推动相关产业产值增长1.8 倍。

从就业结构看，设备更新创造了大量高质量就业机会。2024 年末，制造业就业人数显著回升，有效稳定了就业市场。特别是在智能制造、数字化转型等领域，创造了大量技术型、管理型岗位。某制衣厂通过设备更新和技术改造，不断扩大就近就业容量，吸纳周边村民和劳务移民进厂务工，涵盖缝纫、质检、包装等多个岗位，成为劳务移民就业安置的重要承载平台。

从区域发展看，设备更新促进了区域产业协调发展。浙江省作为民营经济的重要发祥地，民营经济创造了浙江 67.2% 的生产总值、71.7% 的税收、80.2% 的进出口、87.5% 的就业和 96.9% 的市场经营主体，是设备更新的主力军。

4.3 技术进步与产业结构优化的推动作用

设备更新政策有力推动了技术进步和产业结构优化升级。从产业结构调整看，政策加速了 "腾笼换鸟" 进程。传统产业设备投资占比从 2024 年的 68% 降至59%，而高技术产业投资占比提升至31%。这种结构性变化反映了经济发展方式的根本性转变。

从技术创新看，设备更新推动了关键技术突破。在石化化工、医药、船舶、电子等重点行业，围绕设计验证、测试验证、工艺验证等中试验证和检验检测环节，更新了一批先进设备，提升了工程化和产业化能力。特别是在半导体、新能源、生物医药等战略性新兴产业，设备更新成为技术创新的重要支撑。

从数字化转型看，设备更新与数字化、智能化深度融合。以 "智改"" 智转 ""智绿" 为特征的设备更新潮正在兴起，我国各类生产设备持续向高端化、智能化、绿色化转型升级，不仅撬动了万亿级投资市场，更成为发展新质生产力、打造现代化产业体系的核心引擎。

从绿色发展看，设备更新成为实现 "双碳" 目标的重要路径。2024 年政策实施带来的节能量约2800 万吨标准煤，减少二氧化碳排放约7300 万吨。在运工商业制冷设备、家用制冷设备、通用照明设备中高效节能产品占比分别达到 40%、60%、50%。

从标准体系建设看，设备更新推动了标准升级。设备更新方面，出台能耗限额、设备能效、污染物和碳排放等国家标准89 项，倒逼高污染、高耗能、高风险设备更新换代，加快淘汰落后产能；消费品以旧换新方面，发布家电、家具、汽车、厨卫用具等国家标准62 项，提升消费品质量安全水平；回收循环利用方面，发布废旧车用动力电池、废弃电器电子产品、退役光伏组件回收利用等国家标准46 项，支撑废旧产品设备高效循环利用。

从国际竞争力看，设备更新提升了我国制造业的国际地位。通过大规模设备更新，我国在高端装备制造、新能源、电子信息等领域的技术水平快速提升，部分领域已达到国际先进水平。例如，在新能源汽车领域，我国已建立起从电池、电机、电控到整车的完整产业链，技术水平和产业规模均居世界前列。

五、政策研究视角：制度设计逻辑与实施机制创新

5.1 政策目标设定与制度逻辑剖析

国家发展改革委推进企业设备更新政策的制度逻辑体现了多重目标的有机统一。从战略目标看，政策旨在统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，实施设备更新、消费品以旧换新、回收循环利用、标准提升四大行动，大力促进先进设备生产应用，推动先进产能比重持续提升，推动高质量耐用消费品更多进入居民生活，畅通资源循环利用链条，大幅提高国民经济循环质量和水平。

从阶段性目标看，政策设定了清晰的时间节点和量化指标。到 2025 年，通过统筹推进重点领域产品设备更新改造和回收利用，进一步提升高效节能产品设备市场占有率。与 2021 年相比，工业锅炉、电站锅炉平均运行热效率分别提高5 个百分点和 0.5 个百分点，在运高效节能电机、在运高效节能电力变压器占比分别提高超过5 个百分点和 10 个百分点，在用主要家用电器中高效节能产品占比提高10 个百分点。

到 2027 年，政策目标更加宏大：工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等领域设备投资规模较 2023 年增长25% 以上；重点行业主要用能设备能效基本达到节能水平，环保绩效达到 A 级水平的产能比例大幅提升；规模以上工业企业数字化研发设计工具普及率、关键工序数控化率分别超过90%、75%；报废汽车回收量较 2023 年增加约一倍，二手车交易量较 2023 年增长45%，废旧家电回收量较 2023 年增长30%，再生材料在资源供给中的占比进一步提升。

到 2030 年，政策着眼于长期可持续发展：重点领域产品设备能效水平进一步提高，推动重点行业和领域整体能效水平和碳排放强度达到国际先进水平。产品设备更新改造和回收利用协同效应有效增强，资源节约集约利用水平显著提升，为顺利实现碳达峰目标提供有力支撑。

从制度逻辑看，政策体现了 "坚持市场为主、政府引导" 的原则。充分发挥市场配置资源的决定性作用，结合各类设备和消费品更新换代差异化需求，依靠市场提供多样化供给和服务。更好发挥政府作用，加大财税、金融、投资等政策支持力度，打好政策组合拳，引导商家适度让利，形成更新换代规模效应。

同时，政策坚持 "鼓励先进、淘汰落后"的导向。建立激励和约束相结合的长效机制，加快淘汰落后产品设备，提升安全可靠水平，促进产业高端化、智能化、绿色化发展。加快建设全国统一大市场，破除地方保护。在标准设定上，坚持"就高不就低" 的原则，加强与重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平的衔接协调。

5.2 政策工具选择与组合策略分析

国家发展改革委在设备更新政策工具选择上体现了系统性和创新性。在财政政策工具方面，形成了 "中央预算内投资 + 专项补贴 + 特别国债" 的立体方案。中央预算内投资 1000 亿元，专项补贴中汽车、家电各 300 亿元，特别国债 1500 亿元用于工业母机定向支持，通过 "先贷后借" 模式放大资金效能，2024 年设备更新贷实际撬动投资达预算的2.6 倍。

在金融政策工具方面，创新设立了科技创新和技术改造再贷款，额度 5000 亿元，利率 1.75%，期限 1 年可展期 2 次。同时建立了 "白名单 + 数据风控" 双机制，通过金融创新实现风险对冲。中国人民银行将与有关部门一道，继续做好金融支持大规模设备更新工作，进一步优化再贷款流程，支持银行提升服务效率，扩大设备更新贷款规模，降低企业融资成本。

在税收政策工具方面，完善了节能节水、环境保护、安全生产专用设备数字化智能化改造企业所得税政策。企业购置并实际使用相关专用设备的，该专用设备投资额的 **10%** 可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后 5 个纳税年度结转抵免。这一政策有效降低了企业设备更新的税收负担。

在投资政策工具方面，对不新增用地、以设备更新为主的技术改造项目，简化前期审批手续。山西省对重点领域项目固定资产贷款中用于设备购置与更新改造的项目贷款部分进行 "免申即享" 贴息，优化项目抓取、要件审核、贴息资金发放等流程。

从政策工具组合看，财政政策、金融政策、产业政策协同发力，通过降低企业设备更新融资成本，促进产业升级和技术进步，提升企业竞争力，有效放大政策激励和引导效果。这种多维度、多层次的政策工具组合，形成了强大的政策合力。

从地方配套政策看，各地根据自身实际制定了差异化的支持政策。江苏省在中央财政贴息基础上，省财政再给予 1 个百分点贴息，同时用好用足 "设备担" 政策，为中小微企业获取设备更新贷款提供优惠费率的融资担保服务，省财政按照担保费的 **80%给予补贴，补贴期限最长 3 年。甘肃省对纳入国家超长期特别国债资金支持的项目，按不超过国家支持资金的 1/3—1/4 给予省级财政资金补助，单个项目最高不超过 500 万元；对 "专精特新" 企业设备更新，省级财政对租赁利息给予50%** 补贴，单个项目租赁利息不超过 3%，年度财政总贴息额不超过 2000 万元。

5.3 政策协调机制与可持续性评估

国家发展改革委建立了高效的政策协调机制，确保设备更新政策的有效实施和可持续发展。在部际协调机制方面，国家发展改革委牵头成立了由 21 家部门和单位参与的推动大规模设备更新和消费品以旧换新部际联席会议制度。联席会议由国家发展改革委主任担任召集人，副主任担任副召集人，各成员单位按照职责分工负责相关工作。

部际联席会议的主要职责包括：加强统筹协调和跟踪调度，研究解决重大问题；审议设备更新和消费品以旧换新工作的重大政策、重大事项和年度工作安排；协调推动部门协同配合，形成工作合力；督促检查设备更新和消费品以旧换新工作的落实情况。依托 "两新" 部际联席会议制度，加强设备更新贷款贴息跨部门统筹协调和信息反馈，全链条优化项目申报、要件审核、清单推送、资金发放等操作流程，增强政策透明度和知晓度。

在央地协调机制方面，建立了中央和地方财政资金配套机制。直接向地方安排的超长期特别国债资金总体按照9:1的原则实行央地共担，东部、中部、西部地区中央承担比例分别为85%、90%、95%。各省级财政根据中央资金分配情况按比例安排配套资金，省以下经费分担办法由省级财政确定。这种差异化的分担机制，充分考虑了地区发展差异，确保政策在不同地区都能有效实施。

在政策可持续性方面，国家发展改革委着眼于建立长效机制。2025 年将进一步增加超长期特别国债资金规模，加大支持力度，丰富支持手段，放大撬动效应，构建大规模设备更新长效机制。同时，政策制定充分考虑了财政可持续性，通过市场化运作和风险分担机制，确保政策的长期稳定实施。

在监督评估机制方面，建立了全过程监管体系。国家发展改革委会同有关部门加强对各地区、各领域加力扩围实施 "两新" 政策的评估督导，督促重点任务落实，协调解决难点堵点问题。各省级人民政府作为项目和资金管理第一责任主体，要严格管理超长期特别国债资金，开展设备更新项目日常调度和现场督导，严格执行国库集中支付制度，守牢资金使用红线底线。

在风险防控机制方面，建立了多层次的风险防控体系。在资金管理上，建立了 "两个预拨" 机制，财政部向省级财政部门提前预拨转移支付资金，省级财政部门按季度向经办银行省级分支机构预拨贴息资金，后续根据实际支出及资金审核情况据实结算。在项目管理上，实行 "地方审核、国家复核" 的方式进行筛选把关，确保项目质量。在监督检查上，财政部各地监管局强化监督管理，加大审核把关力度，推动财政贴息资金规范管理和使用。

从政策优化机制看，建立了动态调整机制。2026 年政策在制定过程中，重点在设备更新政策惠及面、支持绿色低碳智能产品推广应用、资金使用监管等方面进行了优化。例如，将住宅老旧电梯更新由定额补贴调整为按电梯层（站）数分档差异化补贴，进一步提高了政策的精准性和有效性。

六、实施效果评估与未来趋势展望

6.1 政策实施以来的成效数据与案例分析

自设备更新政策实施以来，取得了显著的成效，各项指标均达到或超过预期目标。从投资规模看，2025 年超长期特别国债支持设备更新的投资补助资金已支持约8400 个项目，带动总投资超1 万亿元。2024 年仅超长期特别国债资金支持的 4600 多个设备更新项目中，工业、用能、能源电力、交通运输等设备更新量就超过200 万台（套）。初步估算，在 "两新" 政策带动下，重点领域设备更新总量超2000 万台（套），有力拉动相关领域投资。

从经济增长贡献看，"两新" 政策拉动 2024 年 GDP 增长超过1 个百分点，对经济增长的贡献率超过20%。设备工器具购置投资对全部投资增长的贡献率达到 67.6%，成为拉动固定资产投资增长的核心动力。

从产业发展成效看，2024 年 11 月装备制造业增加值同比增长7.6%，对规模以上工业增加值增长贡献率接近50%；船舶及相关装置制造、智能消费设备制造、锂离子电池制造等装备行业增加值分别同比增长20.1%、10.7% 和 8.8%。这些数据充分说明了设备更新对产业升级的推动作用。

从消费市场看，2024 年全国汽车报废和置换更新超过650 万辆，新能源乘用车国内市场渗透率从 6 月份开始连续 7 个月超过50%。以旧换新带动销售额2.9 万亿元，4 亿多人次享受补贴优惠，满足了人们多样化、个性化需求。

从绿色发展成效看，2024 年全国新增智能化社区废旧物资回收设施达到1.1 万余个。根据实物工作量和节能降碳效果测算，2024 年 "两新" 政策落地形成的节能量约2800 万吨标准煤，减少二氧化碳排放约7300 万吨。

从典型案例看，政策实施涌现出大量成功案例。某酒企通过设备更新，新设备配备了高性能的隔膜系统，能显著降低酒槽中的残留量、提高原料利用率，更集成了先进的分布式控制系统，实现了进料、过滤、挤压、卸料、输糟全过程的自动程序控制。新设备凭借优异性能可承受更大的过滤面积，将压滤效率提升至原先的近2 倍。依托设备联网、生产环节数字化链接以及全自动检测设备构建的数字化生产线，公司产品一次交验合格率提升至99.5%，运营成本压降 5%，生产质量跃升 10%。

某砂石生产企业生产线经过技术改造后，已实现全自动智能化，生产节拍达到毫秒级，生产效率提高30% 以上。公司的砂石生产能力将从 300 多吨 / 小时提升至1000 吨 / 小时，年产可达 300 万吨。

某玻璃纤维企业通过设备更新，淘汰老旧落后设备 253 套，升级高端先进设备 379 套，设备数控化率提升20% 以上，生产线产能提升45% 以上。同时投资 2.01 亿元成功更新 28 套重点能耗设备，全年累计节约标准煤3.18 万吨，减少二氧化碳排放约10 万吨。

6.2 存在的问题挑战与政策调整方向

尽管设备更新政策取得了显著成效，但在实施过程中也存在一些问题和挑战。从企业参与度看，部分企业特别是中小企业对政策了解不够，参与度有待提高。一些企业反映，设备更新项目申报门槛较高，审批流程复杂，影响了政策的覆盖面。

从资金使用效率看，存在资金使用不够精准、项目实施进度不均衡等问题。国家发展改革委正在会同财政部，组织全面梳理自查设备更新项目建设情况和资金支出情况，加快项目建设实施，提高资金使用效率。

从技术标准看，部分行业设备更新标准不够明确，影响了政策的精准性。2026 年政策明确提出分领域细化完善淘汰设备使用年限、技术指标等定量要求，将设备折旧和淘汰年限等作为申报项目的硬性条件，进一步严格设备淘汰和报废处置，确保财政资金精准投向设备更新改造。

从市场监管看，存在部分商家 "先涨价后打折"、套取补贴资金等问题。各地区要组织参与消费品以旧换新活动的经营主体实施产品销售价格公开承诺，对发现存在不履行价格承诺、"先涨价后打折" 等价格违法行为，以及套取补贴资金的经营主体，要第一时间取消其参与活动资格，并追缴国家补贴资金。

针对这些问题，2026 年政策进行了针对性调整。在扩大政策惠及面方面，设备更新支持范围已涉及22 个分类，基本涵盖了绝大部分行业和领域。同时进一步优化了项目申报机制和审核流程，大幅降低投资额门槛，加大对中小企业的支持力度。

在支持绿色低碳智能产品方面，2026 年政策明确优先支持更新为电动货车，加快电动重卡等规模化替代应用。精准补贴 1 级能效或水效标准的家电产品，持续引导消费者优先选购高效节能或节水家电。对 2.0 升及以下排量燃油车和 2026 年更新实施的《减免车辆购置税的新能源汽车车型目录》内的新能源车给予补贴，发挥能耗、排放和技术标准的牵引作用。

在优化补贴方式方面，2026 年将此前定额补贴优化调整为按车价比例补贴，报废更新补贴最高 2 万元、置换更新补贴最高 1.5 万元。补贴资金支出随车辆价格调节，既能稳定更新总量，又能改善补贴车型结构，减少 "内卷式"、低水平的简单价格竞争。

在加强监督管理方面，建立了更加严格的监管机制。加强对设备更新项目的全链条监管，切实解决企业诉求。强化资金使用监管，确保资金真正用于设备更新和技术改造。同时，畅通消费者举报投诉渠道，加强消费品质量监督抽查，严厉打击以假充真、以次充好、以旧充新等行为。

6.3 2026 年及未来政策趋势与发展重点

展望 2026 年及未来，设备更新政策将呈现新的发展趋势和重点方向。从政策导向看，"智改"" 智转 ""智绿" 已成为设备更新的鲜明特征。以 "三智" 为驱动力，我国各类生产设备持续向高端化、智能化、绿色化转型升级，不仅撬动了万亿级投资市场，更成为发展新质生产力、打造现代化产业体系的核心引擎。

从支持范围看，2026 年政策在继续支持工业、电子信息、能源电力、交通运输、物流、教育、文旅、医疗、设施农业、粮油加工、安全生产、海关查验、住宅老旧电梯、节能降碳环保等领域基础上，将老旧小区加装电梯、养老机构、消防救援设施、检验检测等领域设备更新纳入支持范围，更好满足民生和安全需要。

从技术重点看，2025 年工业设备更新产业实现 "智能化深度渗透、绿色化全面覆盖"，核心突破集中在智能技术融合、绿色技术创新、数字孪生应用三大维度。绿色技术创新降低全生命周期能耗，节能降耗与低碳排放成为设备更新核心诉求，绿色技术应用率从 2022 年的 35% 提升至 2025 年的78%。

从实施机制看，政策将更加注重精准性和有效性。工业设备更新的重点放在提升数字化与智能化水平、能效和安全性上，不仅能够提升生产效率和创新能力，还有助于减少资源浪费、加速产品创新，实现可持续高质量发展。

从国际经验借鉴看，发达国家的经验为我国提供了有益启示。德国政府通过《工业 4.0 战略》和《德国制造 2030 计划》等政策文件，明确了自动化设备的技术升级方向，重点发展智能机器人、物联网技术、增材制造和数字孪生等前沿领域，计划到 2030 年投入超过200 亿欧元用于科技创新和产业升级。美国形成了完善的 "基础研究 — 应用开发 — 产业化" 全链条支持体系，政府在民用和国防预算中以专项资金的方式支持基础研究和前沿性技术开发。日本政府与金融机构合作，推出了一系列环保金融政策，包括低息贷款、绿色金融债券等，实施 "家电环保积分制度"，鼓励消费者将旧家电更换为更节能、环保的新产品。

从长期发展趋势看，设备更新将与新质生产力发展深度融合。围绕推进新型工业化，以大规模设备更新为抓手，实施制造业技术改造升级工程，以数字化转型、绿色化升级为重点，坚持市场化推进、标准化引领、软硬件一体化更新，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。

从政策创新方向看，未来政策将在以下几个方面持续发力：一是进一步完善标准体系，加快制定修订节能降碳、环保、安全、循环利用等领域标准；二是创新金融支持方式，探索设备融资租赁、设备更新专项债券等新型金融工具；三是加强国际合作，在技术研发、标准制定、市场开拓等方面开展广泛合作；四是完善回收利用体系，推动形成 "生产 — 使用 — 回收 — 再制造" 的完整循环产业链。

结语

国家发展改革委推进企业设备更新政策是一项具有深远意义的战略举措，通过构建完善的政策体系、实施差异化的行业支持措施、创新多元化的政策工具，在稳投资、促消费、调结构、惠民生等方面发挥了重要作用。政策实施以来，设备工器具购置投资对全部投资增长的贡献率达到 67.6%，拉动 GDP 增长超过 1 个百分点，创造了约 120 万个技术岗位，有力推动了经济高质量发展。

展望未来，随着 "十五五" 规划的实施，设备更新政策将进入新的发展阶段。政策支持范围将进一步扩大，从传统制造业向服务业、民生领域延伸；技术方向将更加注重智能化、绿色化、高端化；实施机制将更加精准高效，更好满足企业多样化需求。企业应充分把握政策机遇，加快设备更新和技术改造步伐，在推动自身高质量发展的同时，为建设制造强国、实现中国式现代化作出更大贡献。

对于政策制定者而言，应继续完善政策体系，加强部门协同，提高政策的精准性和有效性。对于企业决策者而言，应深入研究政策导向，制定科学的设备更新战略，提升投资回报率。对于投资分析人员而言，应密切关注政策动向，把握设备更新带来的投资机会。只有各方共同努力，才能确保设备更新政策行稳致远，为我国经济社会发展注入持续动力。