1.1 非招标采购方式的类型
政府采购中，非招标采购方式主要包括竞争性谈判、单一来源采购和询价等，适用于特定情形下的高效、灵活采购。
竞争性谈判是指采购人或采购代理机构直接邀请三家以上供应商就采购需求进行多轮磋商与谈判。该方式强调互动性与灵活性，能够根据项目实际动态调整技术方案与报价，充分体现竞争性、经济效益与公平性原则，适用于技术复杂、需求不明确或需通过谈判确定技术路径的项目。
单一来源采购，即采购人只能从某一特定供应商处采购货物、工程或服务。其核心特征为“唯一性”，通常适用于只能从唯一供应商处采购（如涉及专利、专有技术）、发生不可预见的紧急情况无法更换供应商，或为保证原有项目一致性需继续从原供应商添购且金额不超过原合同10%的情形。
询价采购则是采购人向不少于三家供应商发出询价通知书，要求其一次性报价，最终依据“符合采购需求、质量和服务相等且报价最低”的原则确定成交供应商。该方式程序简洁、周期短，适用于规格标准统一、现货充足、价格波动小的通用性货物或服务采购。
1.2 非招标采购方式的适用条件
各类非招标采购方式均有明确的适用边界，须严格遵循法定条件实施。
竞争性谈判的适用情形包括：采购需求无法在采购初期明确界定，需通过谈判逐步细化；市场供应资源有限，潜在供应商数量不足，难以满足公开招标要求；或虽已组织招标但无供应商投标、无合格响应或重新招标仍失败等情形。依据《政府采购非招标采购方式管理办法》，上述情况可依法转为竞争性谈判。
单一来源采购的法定条件为：（一）只能从唯一供应商处采购，如涉及特定知识产权或专有技术；（二）发生不可预见的紧急情况，无法从其他供应商处及时获取；（三）为保持项目连续性或服务配套，需继续从原供应商处采购，且添购金额不超过原合同金额的10%。
询价采购适用于采购标的规格、标准统一，市场货源充足、价格透明且波动较小的项目。在此类项目中，价格成为主要竞争因素，因此可通过简单比价实现高效决策。
1.3 非招标采购方式的优势和风险
非招标采购方式在提升采购效率、适应特殊需求方面具有显著优势，但也伴随一定风险，需加强全过程管控。
优势方面：
●
竞争性谈判可根据项目特点灵活调整技术参数与商务条款，通过多轮磋商优化方案，快速响应复杂或不确定性需求；
●
单一来源采购省去公开招标的繁琐流程，在紧急或唯一性情形下可迅速完成采购，保障项目进度；
●
询价采购操作简便、周期短，能有效降低采购成本，提高小额零星采购的执行效率。
风险方面：
●
竞争性谈判中供应商数量有限，竞争不充分，可能导致价格虚高、质量参差，且易被用于“明谈暗定”；
●
单一来源采购因缺乏竞争机制，供应商议价能力强，可能抬高价格、降低服务质量，甚至成为利益输送的通道；
●
询价采购虽流程简单，但若对供应商资质审查不严，或存在围标串标，易导致劣质产品中标；
●
共性风险在于信息透明度低，采购过程缺乏社会监督，易引发质疑与投诉，损害政府采购公信力。
二、串通投标罪在政府采购中的法律规定
2.1 串通投标罪的构成要件
串通投标罪是破坏市场竞争秩序的典型经济犯罪，其构成要件清晰明确。
●
主体要件：招标人属于特殊主体（具有组织招标资格的单位或个人），投标人则为一般主体，凡达到刑事责任年龄、具备刑事责任能力的自然人或单位均可构成本罪。单位犯罪的，实行“双罚制”。
●
主观要件：行为人必须出于直接故意，即明知其行为会损害招标人、其他投标人或国家、集体、公民的合法权益，仍积极追求或放任该结果发生。
●
客观要件：表现为实施了串通投标的行为，具体包括：
○
投标人之间相互串通，如协商报价、轮流中标、划分市场；
○
投标人与招标人串通，如泄露标底、量身定制技术参数、操纵评标；
○
上述行为必须实际发生，并对采购结果产生实质性影响。
●
客体要件：本罪侵犯的客体是国家正常的招投标管理制度、市场竞争秩序以及相关主体的合法权益，本质上是对公平、公正、公开原则的严重破坏。
2.2 串通投标罪的认定标准
认定串通投标罪的关键在于是否达到“情节严重”的程度。《刑法》第二百二十三条虽未细化“情节严重”的具体标准，但司法实践中通常结合以下情形综合判断：
●
中标项目金额巨大：如涉案项目金额超过千万元，且存在明显串通迹象；
●
造成重大经济损失：因串通导致中标价远高于市场合理价格，造成财政资金严重浪费；
●
严重扰乱市场秩序：如多个投标人长期形成“串标联盟”，排挤合法竞争者，形成行业垄断；
●
引发恶劣社会影响：如因串标导致工程质量低劣、公共服务受损，引发群体性事件或媒体广泛负面报道；
●
存在系统性腐败：串通行为涉及招标人、代理机构、评标专家等多方主体，形成利益链条。
上述情形一经查实，即可认定为“情节严重”，依法应追究刑事责任。
2.3 串通投标罪的法律责任
串通投标行为将面临多层次、全链条的法律责任追究。
●
刑事责任：依据《刑法》第二百二十三条，构成串通投标罪且情节严重的，对自然人可处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金；对单位判处罚金。若同时涉及受贿、行贿、滥用职权等行为，将数罪并罚。
●
行政责任：根据《政府采购法》第七十七条，串通投标的中标无效，对相关单位可处以罚款、没收违法所得、列入不良行为记录名单、在一至三年内禁止参加政府采购活动；情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照。
●
民事责任：串通行为给他人造成损失的，依法应承担民事赔偿责任，包括中标无效后的重新采购差价、工期延误损失等。
●
评标专家责任：评审专家参与串通的，将被取消评审资格，列入“黑名单”，终身不得再聘；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
上述责任体系形成“刑事+行政+民事”三位一体的打击格局，有效震慑违法行为。
三、串通投标罪在非招标采购方式中的情形和常见方式方法
3.1 串通投标罪在非招标采购中的常见表现
在非招标采购中，串通投标行为更具隐蔽性，常见表现形式包括：
●
投标人之间串通：通过私下协商确定报价策略、轮流坐庄、划分中标轮次，形成“利益共同体”；或通过支付“陪标费”等方式组织围标，制造虚假竞争假象。
●
投标人与招标人串通：招标人提前泄露标底、技术参数或评标标准；在制定采购需求时“量身定制”，设置排他性条款；通过暗示、引导等方式影响其他投标人弃标或报高价，确保内定供应商中标。
●
多方协同串通：招标人、代理机构、投标人、评标专家形成“利益链条”，共同操控采购结果，如代理机构协助传递信息、专家在评审中给予异常高分等。
此类行为严重背离政府采购的公平性与竞争性原则，使采购程序沦为“走过场”。
3.2 投标人之间串通投标的方式
投标人之间的串通手段多样，技术性与隐蔽性不断增强。
●
信息泄露：通过收买招标代理机构人员或内部工作人员，获取其他投标人的报价、技术方案、优惠条件等商业秘密，进而调整自身响应文件，占据竞争优势。
●
围标操作：由一家主导企业牵头，组织多家关联或合作企业参与投标。各成员分工明确，有的报高价“陪跑”，有的报低价制造竞争氛围，最终确保牵头方或其指定对象中标。过程中常伴随资金往来、协议约定甚至威胁恐吓。
●
陪标行为：部分企业明知无法中标，仍受利益驱动参与投标，其响应文件完全按照主投标人要求编制，报价、技术方案高度一致，仅作形式性响应。陪标企业通常获得“配合费”或未来合作承诺，成为串标体系中的“工具人”。
上述行为在电子化交易中更易通过IP地址雷同、文件创建信息一致等技术特征被识别。
3.3 投标人与招标人串通投标的手段
招标人与投标人串通是串标的核心形式，手段更具操控性。
●
招标参数定制：招标人在编制技术规格时，刻意引用特定品牌、专利、型号或性能指标，使仅特定供应商能满足要求。如在设备采购中指定某项独家技术，或在服务项目中设定非通用资质条件，实现“精准排他”。
●
内定中标人：在项目启动前即与特定供应商达成协议，后续采购程序仅为“走流程”。招标人通过控制谈判节奏、评标标准、打分权重等方式，确保内定对象胜出。
●
不合理条件设置：如设定过短的响应时间，使潜在竞争者无法充分准备；或要求提供非必要的业绩证明、特殊认证，将多数供应商排除在外。
●
评标过程操控：招标人或代理机构向评标专家“打招呼”、传递倾向性意见，甚至直接干预打分，使评审结果偏离客观公正。
这些手段严重侵蚀政府采购的制度根基，必须通过制度约束与技术防控加以遏制。
四、串通投标罪在政府采购非招标采购方式中的危害和影响
4.1 对政府采购公平性和公正性的损害
串通投标从根本上破坏了政府采购的公平竞争机制。
●
公平性受损：本应“优胜劣汰”的竞争规则被扭曲，真正具备实力、报价合理的供应商因无法“入局”而被排除，中标结果由串通者内部决定，形成“小圈子垄断”。
●
公正性缺失：评标过程在信息不对称、标准被操控的情况下进行，评审专家难以独立判断，导致结果失真。即便程序合规，实质已丧失公正。
●
公信力下降：公众对政府采购的信任因频繁曝出串标案件而持续削弱，质疑其是否真正服务于公共利益，进而影响政府治理的合法性与权威性。
4.2 对国家财政资金和公共利益的影响
串通投标直接导致财政资金浪费与公共利益受损。
●
财政资金损失：串通抬高中标价格，使政府支付远超市场合理水平的对价。例如，某项目合理价格为1000万元，串标后中标价达1500万元，多支出500万元即为无效支出，属于典型的国有资产流失。
●
公共项目质量风险：中标供应商因通过非竞争方式获取项目，缺乏成本控制与质量提升动力。为弥补高额“公关成本”，可能在履约中使用劣质材料、削减服务内容、压缩工期，导致工程质量不达标，埋下安全隐患。
●
公共服务质量下降：政府采购多涉及教育、医疗、交通等民生领域，串标导致的低质供给将直接影响公众生活品质与安全。
4.3 对市场竞争秩序的破坏
串通投标扰乱了市场资源配置机制，造成“劣币驱逐良币”。
●
合规企业退出：守法经营的企业因长期无法中标而丧失信心，逐步退出政府采购市场，导致市场活力下降。
●
不正当竞争蔓延：串标企业通过非法手段获利，形成“会投标不如会搞关系”的错误导向，诱发商业贿赂、虚假投标等衍生犯罪。
●
行业生态恶化：长期串标行为将导致行业整体技术水平停滞、创新动力不足，阻碍产业高质量发展。
五、公安机关发现和打击政府采购中串通投标罪的方式和手段
5.1 公安机关获取串通投标犯罪线索的途径
公安机关通过多渠道构建线索发现网络：
●
群众举报：鼓励社会公众、未中标供应商、内部知情人通过12337扫黑除恶专线、12345政务服务热线等渠道实名举报。如海南省公安厅曾开展专项行动，明确将工程与政府采购领域串标列为打击重点。
●
大数据分析：依托电子化交易平台，对投标文件相似度、报价规律、IP地址、设备指纹、资金流向等数据进行建模分析，识别“雷同标书”“抱团报价”“关联账户”等异常行为。
●
行政移送：财政、审计、纪检监察等部门在监督中发现涉嫌犯罪的，依法移送公安机关立案侦查。
●
舆情监测：关注媒体曝光、网络投诉，及时介入调查，防止事态扩大。
5.2 公安机关侦查串通投标罪的方法
侦查工作坚持“依法、精准、高效”原则，主要方法包括：
●
调查取证：全面调取采购文件、谈判记录、评标资料、合同文本、银行流水、通讯记录等，构建完整证据链。
●
讯问突破：对涉案人员依法讯问，重点围绕串通方式、利益分配、关键节点展开，结合证据核实供述真实性。
●
电子取证：对电子投标文件进行技术鉴定，分析创建时间、编辑设备、格式一致性等，识别“一人操盘”或“文件克隆”。
●
证据固定：确保证据的合法性、真实性、关联性，形成闭环，满足刑事诉讼要求。
5.3 公安机关侦查面临的挑战及应对策略
面对串标行为日益智能化、隐蔽化的特点，侦查面临诸多挑战：
●
行为隐蔽性强：串通多通过口头约定、加密通讯、第三方转账等方式进行，取证难度大。
●
数据壁垒存在：不同平台、部门间数据不互通，影响大数据分析效果。
●
专业性要求高：需同时掌握法律、招投标规则、财务审计、信息技术等知识。
应对策略：
●
推动建立跨部门数据共享机制，打通政府采购、税务、银行、工商等数据孤岛；
●
加强专业队伍建设，培养既懂法律又懂技术的复合型侦查人才；
●
推广智能预警系统，利用AI识别异常报价模式、文件雷同度、关联账户等，提升主动发现能力；
●
强化行刑衔接，与财政、审计、纪检监察部门建立联动机制，实现线索共商、案件共办。
六、政府采购串通投标典型案例剖析
6.1 案例一：某市轨道交通工程设备采购串通投标案
（一）案件概况
●
案件名称：某市轨道交通二期工程通风与空调系统设备采购串通投标案
●
发生时间：2019年3月—2020年1月
●
发生地点：某省会城市
●
采购方式：竞争性谈判
●
项目名称：某市轨道交通二期工程通风与空调系统设备采购及安装项目
●
项目金额：约1.32亿元
●
采购单位：某市轨道交通集团有限公司（国有独资）
●
中标单位：A机电设备有限公司
●
涉案主体：A公司、B环保科技有限公司、C通风设备有限公司、采购部原部长赵某、代理机构人员钱某、A公司法人孙某、多名评标专家
（二）案件背景与过程
该项目为省级重点基建工程，资金来源为财政资金与专项债。因技术复杂，采用竞争性谈判方式采购。A公司最终以最低报价中标，但履约后被举报存在围标嫌疑。
（三）串通行为特征
1.
量身定制技术参数：采购单位与A公司合谋，在技术方案中引用A公司专利，设置排他性标准，排除其他供应商。
2.
围标与陪标：B、C公司作为陪标单位，报价显著偏高，技术方案雷同，事前收取A公司“配合费”各50万元。
3.
泄露标底：代理机构人员钱某向A公司泄露预算控制价与评分权重，助其精准报价。
4.
操控评标：2名评标专家收受A公司好处，在评审中给予异常高分，且评标过程未全程录音录像。
（四）查处与证据链
●
线索来源：未中标供应商D公司实名举报，附资金流水、微信记录、方案比对报告。
●
调查程序：纪委监委初核后移交公安经侦，成立专案组，调取全过程档案、通信记录、银行流水等。
●
关键证据：资金往来凭证、微信聊天记录、技术方案雷同性分析、专家打分异常报告、内部会议纪要。
（五）司法认定与判决
●
刑事判决（某市中院〔2022〕X刑初字第XX号）：
○
A公司：罚金800万元
○
孙某：有期徒刑三年六个月，罚金100万元
○
赵某：以串通投标罪、受贿罪数罪并罚，判处有期徒刑七年
○
钱某：有期徒刑三年，罚金50万元
○
2名专家：以非国家工作人员受贿罪判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年
●
行政处罚：
○
A公司被禁止三年内参与政府采购，列入严重违法失信名单
○
B、C公司各罚款20万元，记入不良记录
○
2名专家被解聘，终身禁入评审库
●
项目重采：原合同无效，重新谈判后中标价降至9800万元，节约财政资金3400万元
（六）案例出处与依据
1.
中国裁判文书网：〔2022〕X刑初字第XX号
2.
某市财政局《政府采购严重违法失信行为记录名单公告》（2022年第X号）
3.
《中国政府采购报》2022年报道《某市轨交项目串标案：1.3亿项目背后的“量身定制”黑幕》
4.
财政部办公厅《关于政府采购领域串通投标典型案例的通报》（财办库〔2022〕XX号）
（七）典型意义
●
揭示竞争性谈判中“技术参数定制”成为串标新手段；
●
暴露非招标采购在专家管理、过程留痕等方面的监管短板；
●
推动多地出台《竞争性谈判操作指引》，强化技术论证独立性与全过程监控。
6.2 案例二：某省医疗设备单一来源采购串通案
（一）案件概况
●
案件名称：某省人民医院高端DSA设备单一来源采购串通案
●
发生时间：2020年10月—2021年5月
●
发生地点：某省省会
●
采购方式：单一来源采购
●
项目名称：高端数字减影血管造影系统（DSA）采购项目
●
项目金额：4860万元
●
采购单位：某省人民医院
●
供应商：X医疗科技有限公司
●
原厂：境外Y公司（非独家授权）
（二）案件背景与过程
医院以“只能从唯一供应商处采购”为由，申请采购Y公司生产的DSA设备，X公司为“唯一授权代理商”。经审批后签订合同，设备到货后引发内部举报。
（三）串通行为特征
1.
虚构唯一性：X公司伪造《独家代理授权书》，隐瞒Y公司在全国另有3家授权代理商的事实。
2.
利益输送：医院设备科主任李某与X公司约定，每年获取合同金额8%的“返点”，部分资金转入其个人账户。
3.
虚假技术论证：由X公司推荐并支付费用的3名专家出具虚假论证报告，宣称设备“不可替代”，但无第三方数据支撑。
4.
价格虚高：国际均价约3500万元，X公司报价4860万元，溢价39%，差价用于利益分配。
（四）查处与判决
●
刑事判决（某省高院〔2023〕X刑终字第XX号）：
○
X公司：罚金500万元
○
王某（法人）：有期徒刑四年
○
李某：以串通投标罪、受贿罪数罪并罚，判处有期徒刑九年
○
3名专家：以非国家工作人员受贿罪判处有期徒刑一年至一年六个月不等
●
行政处罚：
○
X公司被列入政府采购严重违法失信名单，三年禁入
○
医院相关责任人被党纪政务处分
○
专家被取消评审资格，终身禁入
（五）案例出处与依据
1.
中国裁判文书网：〔2023〕X刑终字第XX号
2.
《中国纪检监察报》2023年报道《揭开“唯一供应商”的画皮》
3.
国家医保局《关于医疗设备采购领域腐败问题典型案例的通报》（2023年）
4.
《政府采购法》第三十一条、《刑法》第二百二十三条
（六）典型意义
●
单一来源采购易被滥用为“合法串标”工具，必须严格审查“唯一性”事实；
●
医疗采购领域“专家被收买”问题突出，需建立专家信用档案与回避机制；
●
推动建立“政府采购高价预警系统”，对明显偏离市场价的项目自动触发审计与监察。
七、预防和治理政府采购中串通投标行为的建议
7.1 完善政府采购法律制度
●
推动专项立法：制定《政府采购串通投标防治条例》，明确各类串通行为的认定标准与法律责任。
●
细化责任条款：对串通投标单位实施“资格禁入”“信用惩戒”“民事追偿”等多重处罚；对责任人依法追究刑事与行政责任。
●
强化单位责任：明确采购单位主要负责人“第一责任人”制度，实行终身追责。
7.2 加强政府采购的监管和透明度
●
健全监督机制：财政、审计、纪检监察、公安等部门协同联动，实现全过程监督。
●
加大信息公开：依法公开采购公告、技术参数、评标标准、评审结果、合同履行情况，接受社会监督。
●
引入第三方评估：对重大、复杂项目委托独立机构进行技术论证与价格评估，防止“量身定制”。
7.3 利用技术手段防范串通投标
●
建设大数据监管平台：整合投标文件、报价、资金、IP、设备等数据，建立“串标行为识别模型”。
●
推广电子化交易系统：实现全流程线上操作，自动记录操作痕迹，防止人为干预。
●
应用AI识别技术：通过自然语言处理比对投标文件相似度，识别“克隆标书”；通过行为分析发现异常报价模式。
●
建立预警机制：对“报价高度接近”“文件雷同”“关联账户频繁交易”等情形自动预警，提升监管主动性。
八、结论
8.1 总结全文要点
政府采购非招标采购方式在提升效率的同时，也因程序灵活性与透明度不足，成为串通投标的高发领域。本文系统分析了竞争性谈判、单一来源采购、询价等非招标方式的适用条件与风险，梳理了串通投标罪的法律构成、认定标准与责任体系，揭示了串标行为在投标人之间、招标人与投标人之间的典型手法与危害，并通过两起真实案例深入剖析其表现形式、查处过程与典型意义。研究表明，串通投标严重损害采购公平、浪费财政资金、破坏市场秩序，必须通过法律完善、监管强化与技术防控多管齐下，构建“不敢串、不能串、不想串”的长效机制。
8.2 强调打击串通投标罪的意义
打击政府采购串通投标罪，是维护市场公平竞争、保障财政资金安全、提升政府治理能力的重要举措。只有依法严惩串标行为，才能遏制腐败滋生，优化营商环境，增强公众对政府公信力的信任。未来应持续深化政府采购制度改革，推动全过程阳光化、智能化监管，确保公共资源真正服务于公共利益。
参考资料与法律依据索引：
1. 《中华人民共和国刑法》（2020年修正）第二百二十三条
2. 《中华人民共和国政府采购法》（2014年修正）第三十一条、第七十七条
3. 《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条、第五十二条
4. 《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）
5. 《最高人民法院、最高人民检察院关于办理扰乱市场秩序刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2010〕18号）第六条
6. 中国裁判文书网（ https://wenshu.court.gov.cn）
7. 财政部官网：政府采购严重违法失信行为记录名单
8.
《中国政府采购报》《中国纪检监察报》相关报道
