餐饮行业环境监管的困境与思考

近年来，随着我国经济的高速发展，餐饮业占GDP比重达3.18%，成为名副其实的经济增长主要驱动力。然而，与经济地位相适应的管理期望却未能实现，尤其是餐饮服务业产生的油烟、噪声等污染问题，直接导致相邻业主关系紧张、矛盾频发，12345市民热线举报数量已占据投诉总量的“半壁江山”，这类削弱居民幸福感的群众身边的“小问题”亟需找到破解之策。
　　兰山作为餐饮服务蓬勃发展的主城区，由于规划不合理的瓶颈，积极响应“放管服”改革要求、取消环保审核作为领取营业执照前置审批等原因，大量餐饮店开在城市的各个角落，尤其是老城区“上宅下铺”、“破墙开店”等现象普遍存在，由此引发的邻里纠纷和矛盾屡见不鲜，更有甚者还会采取过激手段。在此背景下，为化解激增的环境信访，满足群众迫切的环境需要，必须拿出有力手段解决这一问题，然而“巧妇难为无米之炊”，还有一些问题尚未解决。
　　第一、餐饮油烟的监管单位究竟应该是谁？
　　2016年《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条规定：“餐饮油烟监管工作由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门进行管理。”、2022年《中华人民共和国噪声污染防治法》第八十一条规定：由地方人民政府指定的部门管理、根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发[2015]37 号)、《中共山东省委山东省人民政府关于印发(山东省深化城市管理执法体制改革实施案)的通知》(鲁发[2016]26 号)和《中共临沂市委临沂市人民政府关于印发(临沂市深化城市管理执法体制改革试点实施方案)的通知》(临发[2017]6 号)等有关文件要求,临沂市城市管理局行使环境保护管理方面餐饮服务业油烟污染等的行政处罚权。 众多法规条款中关于餐饮油烟主管部门仍然不统一，环保部门、城管部门、市场监管部门仍各自为政，具体权责的分工还尚无定论。
　　第二、“放管服”改革的目的谁来保证？
　　依据2017年《兰山区深化城市管理执法体制改革实施方案》兰山区综合行政执法局对餐饮服务业油烟污染行使行政处罚权，但在与市场监管部门交涉中，建议其在餐饮项目审核中将经营场所不符合要求作为否决条件，不予发放证照。但市场监管部门坚持表示根据国务院“放管服”政策，不能以此为理由拒绝发放。这就造成了市场监管不设限，综合行政执法局经常罚，环保部门挨个关，如此“一开一罚一关”严重损害了餐饮店经的利益，也让餐饮店周边的群众受到侵扰，最终使得政府公信力大打折扣。最典型的例子就是柳青齐鲁园莒州炒鸡店油烟异味扰民事件，长达一年多的时间，多个部门多次联合办公都未能解决。
　　《行政许可法》明确指出：行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。《大气法》强调：禁止在居民住宅楼等等“上宅下铺”住宅楼内新建产生油烟的餐饮服务项目。在餐饮项目的审批过程中，若不能充分听取群众的意见，相关许可的办理就无法体现其审批过程的公平、公正、公开；若不能充分考虑群众可能受到的环境影响，相关许可的办理更无法体现其更好服务于民的根本宗旨。
　　笔者认为，“放管服”改革的目的是激发市场活力和社会创造力，促进经济持续健康发展，而不是明知这项经营活动可能因为违反其他法律规定而使经营者遭受损失，却不加以阻止、任由其发生。改革不能剥夺群众说“不”的权利，“生搬硬套”的改革实现不了其初衷。
　　第三、执法与民生的矛盾怎样调和？
　　对于餐饮店经营地址不符合要求的，应依法对进其行关闭。但执法中也面临一个普遍的现象：很多从事餐饮业的经营者以店为家，一个店作为其全家唯一的经济来源。若直接进行关闭，会对许多经营者甚至家庭造成巨大的冲击、引发社会矛盾，也会被认为是“一刀切”的行为。但如果执法中考虑经营者的生存及社会的稳定，要求商家整改以消除油烟影响，那么执法部门存在履职风险，一旦无法得到投诉人的认可，最终可能会因为未依法行政、失职等原因面临问责。
　　第四、达标扰民情况如何解决？
　　环境保护工作是一项以数据为基础的行政管理工作，大多数法律规定都是建立在数据监测的基础上。就餐饮业油烟和噪声问题而言，现有的排放标准是比较容易达到的，但是污染存在累计效应，长时间低水平的污染排放也会给周边群众造成影响甚至是损害。针对这类诉求，作为执法部门是无能为力的，法律的界限是明确的，人的感受是非理性的，解决好达标扰民将会是现在和未来需要面对的一项长期任务。
　　群众的呼声就是工作的方向，经济的健康发展就是政策改革的动力。在生态文明建设的关键时期，切实解决好群众身边的环境问题，是新时代提出的新要求。
　　一、要建立明确的权责分工体系。加快城市综合执法改革工作，由城区综合管理部门统一行使城市综合管理工作，在法律法规修编中明确城市综合管理部门定位和职责，制定对应的“尽职免责”机制，全面提升城市综合管理水平，提高行政效率，避免出现行政资源的浪费。
　　二、要明确市场主体转移退出机制。已取得相关证照的经营者，在经营过程中涉及违法而不能继续进行经营的，各部门之间需建立联合惩戒、退出机制，一旦发现类似于居民住宅楼、未配套专用烟道的商住综合楼内新建餐饮店的情况，早发现、早介入、早处理，避免其投入营业后带来环境影响。对于有转移意愿的餐饮项目，积极引导其进驻管网建设相对较为完善，设施较配套的大型商业体或餐饮集中区中。针对确有生活困难家庭要重点考虑其实际情况，通过一定的定向优惠政策帮助其进行转移，实现合法经营。
　　三、要提高通过诉讼解决污染侵权的比重。行政管理是治理餐饮的重要手段，但是依法治国的理念倡导的是人人都勇于拿起法律武器捍卫自己的合法权利。根据中国裁判文书网判决书显示，近年关于油烟的诉讼呈现上升趋势，越来越多的人通过民事诉讼解决了身边的污染。考虑到环境污染的专业程度和要求，探索建立环境污染主管部门设立法律咨询和帮助窗口，由政府部门作为群众代理进行民事赔偿诉讼，充分发挥司法机关解决民事纠纷的优势，对一些模棱两可的、法律没有明确规定的、达标扰民的情况引入司法途径进行处理。减少行政机关“不作为、乱作为、慢作为”引发的次生社会矛盾。
　　四、要想方设法保障各方的合法权益。广泛通过媒体报道餐饮店因选址不当导致关闭的案例，在从业者申办营业执照时进行餐饮服务业入行风险提示，使得从业者、物业公司、群众都了解相关法律规定，建议将这一条款加入到物业、租房、房屋销售等合同中以保障相邻住户的合法权利不受侵犯。
　　“民以食为天”群众的诉求就是最大的民生，行政管理确实需要服务于社会发展，但除了考虑工作效率也要考虑社会的综合成本。健康、稳定的经营发展才会带来更大的市场发展动力，第三产业的扶持尤其需要在综合施政上下功夫，不断改革优化的经济政策必会带来真正的经济繁荣