6月25-27日 兰州 | 点击>隐债识别、三资盘活、资本金筹措、六网建设、城市更新、平台公司转型、项目投融资研修班
一、引言：城市更新上升为国家战略，城投站在转型十字路口
2026年5月，国务院正式印发《城市更新"十五五"规划》（国发〔2026〕12号），这是城市更新领域首部国家级专项规划，明确"十五五"期间城市发展范式由增量扩张全面转向存量提质增效，预计可撬动15—20万亿元总投资。此前，中办、国办已于2025年5月印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（中办发〔2025〕34号），自然资源部、住建部联合发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号），加上2026年4月财政部、住建部《关于开展2026年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2026〕14号），政策闭环已然形成。
对于长期承担地方政府投融资职能的城投公司而言，在2027年6月底前"退平台"的硬性时限倒逼下，传统依赖土地财政和政府信用的"融资+代建"模式已难以为继。体量巨大的城市更新赛道，恰恰是城投公司从"政府融资工具"向"城市综合运营商"转型最契合的主战场。
二、近期政策释放的三大关键信号
（一）资金支持更明确——专项债可作资本金，中央奖补助推样板
《城市更新"十五五"规划》明确允许地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目，且可用作项目资本金，显著降低了城投企业的资金压力。2026年中央财政继续通过竞争性评审遴选不超过15个地级及以上城市给予定额补助（东、中、西部地区分别最高8亿、10亿、12亿元），重点支持老旧管网改造、完整社区建设、历史街区活化及存量土地盘活。这对城投申报中央预算内投资、超长期特别国债与专项债打包运作提出了更高要求，也打开了多元融资的政策窗口。
（二）实施模式更系统——从"点状改造"到"片区统筹+EPC+O"
政策强调建立"城市体检—专项规划—片区策划—项目实施方案"一体化推进机制，鼓励相对集中联片的重点样板片区建设，反对零散单体项目各自为政。这意味着城投不能只做施工总包，而要前移介入片区整体策划、资源整合、时序安排及后期运营，"EPC+O"（设计—采购—施工—运营一体化）将成为主流运作模式。
（三）土地与资产盘活更灵活——混合开发、过渡期政策松绑
自然资源部文件提出制定土地混合开发和空间复合利用正面清单，设置原则上不超过5年不改变用地主体的过渡期，鼓励多主体合作改造，为城投名下大量沉淀的低效用地、老旧厂房、闲置办公楼合规转为商业、文创、养老等经营性用途提供了制度通道。同时政策鼓励通过REITs（不动产投资信托基金）、资产证券化等方式盘活存量资产，形成"投—建—运—退"良性循环。
（四）红线依然清晰——严控新增隐性债务
所有文件均重申城市更新不得新增地方政府隐性债务，严禁以公益性项目违规举债，要求建立财政可承受框架下的成本分担机制。这对城投市场化运作能力、项目自偿性测算及合规边界管理提出了刚性约束。
三、城投参与城市更新的核心机遇场景
结合"十五五"规划部署，城投公司可在以下四类场景中发挥主力军作用：
场景类型 | 主要内容 | 现金流特征 |
|---|---|---|
老旧小区与完整社区改造 | 加装电梯、管网更新、增设养老托育及便民商业 | 部分有物业/停车/便民服务收费，缺口可申请专项债或中央奖补 |
老旧街区/历史街区活化 | 立面修缮、业态植入（文创/餐饮/民宿）、公共空间提升 | 租金+运营分成，适合ABS/REITs退出 |
城中村与低效用地再开发 | 拆迁安置、土地整理、产业导入、混合用途开发 | 肥瘦搭配，经营性用地出让或持有运营平衡公益投入 |
城市基础设施补短板 | 地下管网、综合管廊、停车场、充电桩、海绵城市 | 使用者付费+可行性缺口补助，可匹配超长期特别国债 |
四、城投把握城市更新浪潮的实操路径
（一）战略重塑：明确"城市综合运营商"定位
城投应将城市更新纳入"十四五"收官与"十五五"开局的战略主业，剥离与城市功能无关的非主业投资，聚焦基础设施运营、公共服务供给、存量资产经营三大核心。推动组织变革，设立城市更新事业部或专业化子公司，引入懂策划、懂产业、懂资本的市场化人才，打破传统"重建设轻运营"的管理惯性。
（二）融资升级：构建"政策性资金+市场化融资"组合拳
抢抓政策性资金：组建专班精准对接中央预算内投资、超长期特别国债及地方政府专项债，特别注意专项债用作项目资本金的政策红利，提前做好项目收益平衡方案与"一案两书"编制。
拓展市场化融资：对具备稳定现金流的项目（如停车场、商业街区、保租房），争取银行银团贷款、城市更新基金、保险资金债权计划；探索Pre-REITs培育成熟资产后发行公募REITs或类REITs实现退出。
肥瘦搭配平衡：将无收益或低收益的管网改造、老旧小区改造与有收益的商业设施、停车位、广告位等打捆为片区综合更新项目，通过内部交叉补贴提升整体融资可行性。
（三）模式创新：推行片区统筹与"EPC+O"
改变以往"接政府指令—找钱—施工—交钥匙"的被动模式，主动参与城市体检与片区策划，以"城市合伙人"身份与政府签订片区更新合作协议，统筹拆迁安置、土地整理、公建配套、产业导入和后期运营。在投标中争取"EPC+O"总承包模式，锁定建成后3—15年运营权，将一次性施工利润延伸为持续运营收益。
（四）资产盘活：深挖存量低效资源价值
全面梳理名下闲置厂房、老旧办公楼、边角地、未利用地下空间，借助混合开发、过渡期不改主体等政策完成功能转换（如旧厂改文创园、旧办公楼改长租公寓或康养中心）。同时关注数据资产入表新政，依托智慧城市、智慧停车、社区服务平台挖掘数据资源价值，培育新利润增长点。
（五）合规底线：嵌入隐债风险防控全流程
所有城市更新项目实施前须开展财政承受能力论证，确保不通过城投违规担保、明股实债、回购承诺等方式新增隐性债务。政府付费部分须依法纳入中期财政规划与年度预算，可行性缺口补助须有明确的人大决议与预算安排。建立项目全生命周期资金监管账户，确保专款专用。
五、现实挑战与应对建议
当前城投公司普遍面临经营性现金流不足、专业人才匮乏、存量债务压力大、部分转型流于形式等掣肘。建议：
小步快跑先行先试：选取一个具备条件的完整社区或历史街区作为示范项目，跑通"策划—融资—建设—运营"全流程，积累经验后再复制推广。
深化央地/企企合作：与具备产业导入能力的央企、头部商业运营机构成立合资公司，弥补自身运营短板，分散前期风险。
主动对接国资国企改革：结合本地2026—2029年国资国企改革方案，推动同类业务横向整合与上下游纵向整合，打造区域性"城投航母"，提升整体信用评级与融资能力。
六、结语
《城市更新"十五五"规划》的落地，标志着我国城市建设正式迈入存量提质新阶段。对城投公司而言，这既是转型突围的历史性机遇，也是一场市场化生存能力的大考。谁能率先完成从"融资平台"到"城市综合运营服务商"的角色蜕变，善用专项债、REITs等多元融资工具，深耕片区统筹与长效运营，谁就能在城市更新万亿蓝海中实现破茧重生——否则，终将被"退平台"与市场化大潮所淘汰。
本文基于截至2026年6月的公开政策文件及行业分析撰写。
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薛老师：15600871631
