国企采购要不要和政府采购分家？

国企采购到底要不要跟政府采购绑在一起？

国企必须招标限额以下的项目，能不能不走政府采购流程，自己组织采购？

这个问题从《政府采购法》修订启动就争论不休，一线从业者摸不清规则，一不小心就踩审计坑。

一、现行规则下两者本来就是分开的

第一，政府采购的主体范围从来不含国有企业。根据现行《政府采购法》，只有各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金开展的采购，才属于法定政府采购范畴。财政部公开答复明确提及，政府采购立法之初就对国有企业是否纳入范围存在争议，最终考虑到国有企业作为市场主体应当遵循市场规律自主经营，因此未将其纳入调整范围。多地财政部门发布的官方采购指南也明确，国有企业不属于政府采购法定主体，不适用《政府采购法》的强制要求。          

第二，国企采购有独立的监管逻辑。国企采购虽然资金带有国有属性，需要接受国资监管、审计监督，但监管逻辑和政府采购完全不同：政府采购侧重财政资金使用合规，由财政部门主导监管；国企采购侧重国有资产保值增值，由国资委履行出资人监管职责，核心是通过企业内部制度规范采购行为。《国有企业采购操作规范》明确提出，国有企业采购具有一定公共属性，但主要依靠企业内部制度规范，区别于政府采购的行政监管逻辑。国务院国资委也明确允许，国有企业可以在采购限额内依照内部程序组织自主采购，除法定强制招标项目外，企业有权根据项目特点选择合适的采购方式。

回到核心问题：国有企业可以自主采购必须招标限额标准以下的项目吗？

答案非常明确：完全可以。根据《招标投标法》及配套规则，只有达到法定必须招标限额标准的项目，才需要强制履行公开招标程序，限额以下项目既没有强制招标要求，也没有强制要求走政府采购流程，国有企业只要按照内部合规制度组织采购，完全合法合规。

二、要不要分家？核心是属性和逻辑的差异

这几年这个问题反复被讨论，主要是《政府采购法》修订征求意见稿曾提出将使用国有资产的采购纳入政府采购范围，引发了“国企采购会不会全部被政府采购收编”的担忧。那两者到底该不该分家？我站“应当明确分家”，核心有三个理由：

第一，主体属性不同，不能用同一套规则套用。政府采购花的是公共财政预算，目的是提供公共服务，必须通过严格的流程管控保障公平透明，体现公共性；而国企采购90%以上是生产经营性采购，花的是企业自筹的经营资金，目的是满足生产需求、创造市场利润，核心要求是效率。举个实际的例子：国企生产线急需更换一个核心零部件，交期要求一周，如果走政府采购流程，从发布公告到完成中标至少需要一个月，生产线停摆一个月的损失，远不是节省一点采购成本能弥补的。把国企采购全部纳入政府采购，本质是用公共财政的规则约束市场经营行为，抹杀了国企的市场主体属性，反而会降低国有资产的运营效益。

第二，现有监管体系已经成熟，不需要重复监管。很多人支持把国企采购纳入政府采购，核心担心是“放开自主采购会导致国有资产流失”，但事实上当前国企采购的监管体系已经完全覆盖风险：国资委建立了中央企业采购交易在线监管系统，要求所有采购全流程留痕、全程可追溯，做到“业务公开、过程受控”；企业内部有内控、内审，外部有国家审计、纪检监察，监管力度一点不比政府采购松。国务院国资委明确要求，将采购管理绩效纳入企业考核体系，对违规违纪问题严肃追责问责，根本不存在“放开就没人管”的问题。反而如果强行合并监管，会出现财政部门和国资委双重监管、流程重叠，大幅增加企业合规成本，降低采购效率。

第三，分类管理符合市场化改革方向。国企改革的核心方向就是落实企业自主经营权，让国企成为真正独立的市场主体。保留国企限额以下项目的自主采购权，本身就是落实自主经营权的具体体现。目前绝大多数央企、地方国企都已经建立了成熟的集中采购体系、电子采购平台，规则透明、竞争公平，完全能够满足合规要求，不需要再叠床架屋套政府采购的规则。

当然，我们说“分家”不是说国企采购脱离监管，只是分类监管：政府采购管财政性资金，国企采购管国有经营性资产，目标都是防范风险、保值增值，只是路径不同而已。

三、特殊分子

不过这里必须补充个容易踩坑的特例：国有金融企业。

从监管框架来看，国有金融企业的采购管理本身由财政部门直接牵头规范，规则逻辑和一般产业国企有明显区别，不能直接套“国企自主采购”的结论。

最早从监管框架建立之初，国有金融资产的管理权责就落在财政部门身上。早在2001年，财政部就印发了《关于加强国有金融企业集中采购管理的若干规定》（财金〔2001〕209号），明确了主管财政机关对国有金融企业集中采购的监管权责，从制度源头确立了“财政管国有金融采购”的基本框架。

2018年财政部对原有制度进行了全面修订，出台了《国有金融企业集中采购管理暂行规定》（财金〔2018〕9号）。这次修订只是对监管方式做了优化：取消了事前审核、报备等审批环节，把采购目录制定、方式选择的自主权还给企业，仅要求企业建立内部制度、做好信息公开，财政部门保留事后监督检查的权责，监管主体依然是财政部门，整体框架没有发生变化。

这套监管逻辑到今天依然成立，核心原因有两个：一是顶层设计的出资人定位，当前我国国有金融资本管理体制明确，财政部门是统一履行国有金融资本出资人职责的部门，采购是国有资产支出管理的核心环节，自然由出资人监管，顺理成章；二是制度沿革的延续性，这套监管体系已经运行二十余年，规则清晰、执行顺畅，不需要轻易调整框架，只需要根据改革要求优化监管方式即可。

目前这套规则的定位也非常清晰：它既没有把国有金融企业采购直接纳入法定政府采购体系，也没有完全套用一般产业国资国企的采购监管逻辑，呈现出“监管挂靠财政、规则衔接政府采购、企业保留自主空间”的特点：一方面，规则整体和政府采购体系深度衔接，明确要求国有金融企业制定内部采购目录、限额标准时要参考省级以上政府发布的政府采购集中采购目录及标准，采用非招标采购方式时要参照政府采购要求组建评审小组，采购信息可以在财政部门指定的政府采购信息公开渠道披露，最终采购活动也要接受财政、审计部门的监督检查，监管要求比一般产业国企更贴近政府采购；另一方面，国有金融企业依然保有充分的采购自主权，并没有被完全绑定政府采购流程：规则明确赋予国有金融企业结合自身经营实际，制定内部采购管理办法、确定本单位集中采购范围和限额标准的权利，对于必须招标限额以下的项目，企业完全可以按内部分级授权流程自主选择采购方式，不需要走政府采购的集中审批、代理采购等法定程序。

放到“国企采购是否要和政府采购分家”的核心命题下看，国有金融企业这个特例反而印证了分类管理的合理性：它没有因为财政监管就被纳入政府采购体系，依然保留了企业作为市场主体的采购自主权，只是针对国有金融资产的监管特殊性设置了专门规则，本质上还是和法定政府采购分开运行的，既满足了监管要求，也不会牺牲采购效率。

总的来说，国企采购和政府采购本来就是两类不同属性的采购活动，分家才符合市场规律，也符合国企市场化改革的方向。现行规则下，国有企业自主采购必须招标限额以下的项目，完全合法合规，一线从业者不用过度焦虑，只要完善内部制度、落实合规要求，就能平衡好效率和风险。