城投剥离融资功能，不是把城投“关掉”，而是推进城投从“信用借款驱动”转向“产业造血驱动”。这不是一次单纯的债务处置，而是国资国企、财政金融、产业创新和城市运营体系的重构。本文基于国家布局和政策框架，从宏大政策叙事落到个人生活感知，分析这场“政企剥离”的深层逻辑，以及它对民众生活可能带来的真实影响，研判城投公司未来转型趋势。
城投曾是地方发展的“影子融资系统”
理解“剥离融资功能”，必须先理解城投公司为什么会出现。过去很长一段时间，地方政府承担了城市基建、产业园区、道路桥梁、市政管网、保障性住房等大量公共投资任务，但地方财政收入、土地出让收入、预算内债务额度与建设需求之间存在错配。为突破这一难题，城投公司应运而生。城投公司由地方政府出资设立，通过注入土地、股权、财政资金或特许资源，承担政府投资项目的融资、建设和运营功能，成为地方基础设施扩张的重要抓手。
“城投模式”在特定发展阶段对城市快速扩容、开发区基础设施成型、重大交通和公共服务项目落地等方面发挥了积极作用，很多都离不开城投的融资和建设能力。但问题也在同一套机制中堆积，企业债务与政府信用高度绑定，项目收益不足，但融资规模持续扩大，地方政府通过承诺回购、补贴、担保或变相担保形成隐性债务，金融机构也容易把城投债务理解为“准政府债务”。
2010年前后，国家开始系统清理、规范地方政府融资平台。财政部等部门明确，清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提，并将平台公司界定为由地方政府及其部门、机构、事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能的独立法人。到2014年，国务院进一步要求“明确划清政府与企业界限”，提出政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借，并明确“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。至2024年，央行、财政部、国家发改委及证监会联合发布银发〔2024〕150号文，要求全国地方政府融资平台（城投公司）在2027年6月底前全面完成政府融资职能退出，厘清政企边界，实现市场化转型或规范注销。
因此，这项工作的根源并不是简单的“压债务”，而是国家治理逻辑的变化：政府债务要回到预算和人大监督框架内，企业债务要回到市场和公司治理框架内，公共项目要回到真实收益、财政承受能力和长期运营绩效的框架内。
城投改革本质是一套“债务、资产、业务、治理”重构工程
本轮城投改革其根本目的在于彻底打破城投公司对政府信用的刚性依赖，将过去“政府兜底、企业举债”的模式扭转为“自主经营、自负盈亏”的市场化逻辑。通过以债务重构为起点、资产重构为基础、业务重构为核心、治理重构为保障的系统性重塑工程，将城投公司从政府的“融资白手套”彻底改造为信用独立、风险隔离的市场主体，从根本上化解地方债务风险。
第一步，债务穿透与功能识别。核心不是看公司名字里有没有“城投”“建投”，而是看它是否承担政府公益性项目投融资功能，偿债资金是否主要依靠财政性资金，是否存在政府承诺、回购、担保、兜底安排，是否仍在为政府新增项目融资。
第二步，存量债务分类处置。政府债务、隐性债务、企业经营性债务要分账管理。应由政府承担的，依法依规进入预算、置换、重组或其他化债安排；应由企业承担的，必须基于现金流、资产处置、债务重组和债权人协商形成可持续偿债路径。
第三步，政企边界重塑。城投公司退出融资平台名单或公告不再承担政府融资职能，只是外部表达。真正关键的是地方政府是否停止用平台承接无收益项目融资，是否建立政府投资项目的预算约束、财政承受能力评估、项目收益平衡和绩效评价机制。
第四步，资产与业务再造。剥离融资功能之后，城投不能只剩债务和行政任务，必须把可经营资产、产业资源、园区场景、公共服务收费权、数据资源、生态资源等转化为真实业务，把“平台资产负债表”改造成“经营现金流报表”。
第五步，治理和信用重建。城投的融资能力不再来自地方政府兜底，而来自公司治理、主业清晰度、资产质量、项目收益、经营现金流、风险控制和信息披露。未来金融机构看城投，会越来越像看普通产业国企，而不是看“地方财政的影子”。
一图读懂：剥离融资功能到底在剥离什么
剥离对象 | 过去的典型做法 | 剥离后的要求 | 核心判断 |
政府信用 | 以地方政府信用为城投融资背书，形成市场“兜底预期”。 | 政府不得通过企业违规举债或变相举债，企业融资自担风险。 | 从“政府信用融资”转向“企业信用融资”。 |
公益项目融资 | 城投为公益性、低收益项目举债，主要依靠财政资金偿还。 | 无收益或低收益公益项目应纳入预算、政府债券或依法合规机制。 | 项目边界要清，偿债来源要真。 |
隐性债务 | 通过回购、担保、承诺函、政府付费等方式形成预算外责任。 | 严禁新增隐性债务，存量债务分类化解、穿透监管。 | 地方发展不能再靠“账外借款”。 |
企业身份 | 名为企业，实质承担政府投融资职能。 | 转为自主经营、自负盈亏、自担风险的市场化主体；无转型价值的依法清退。 | 城投要从“融资平台”变成“经营平台”。 |
城投改革带来的重要影响
01
对地方政府：从“项目冲动”转向“财政可承受的发展能力”
对地方政府而言，最大变化是投融资纪律更硬。过去，一些地方可以通过城投把预算约束往后推，把当前建设需求转化为企业债务；剥离后，政府投资必须更多回到预算、专项债、政策性金融工具、特许经营、政府和社会资本合作新机制等依法合规渠道。短期看，这会压缩低效投资和过度超前建设的空间，部分地方项目推进节奏会放缓。但中长期看，它能倒逼地方政府重新审视“什么项目必须由政府做、什么项目可以交给市场做、什么项目应当先停一停”。真正可持续的地方发展，不是把债务滚下去，而是把产业、人口、税源和公共服务能力做起来。
02
对城投自身：从“融资通道”转向“现代化国有企业”
对城投公司而言，剥离融资功能意味着过去最重要的能力——凭政府信用融资——正在弱化，其正在告别过去作为政府“融资通道”或“出纳”的单一角色，向着功能更丰富、更具市场竞争力的现代化国有企业转变。未来城投之间会出现明显分化。有优质资产、稳定运营收入、产业投资能力、专业管理团队的城投，会转型为城市运营商、产业投资商、园区开发运营商、资产管理商和供应链服务商；主业虚化、资产质量差、债务负担重、缺乏现金流的平台，则面临整合、压降、清退甚至市场化重组。城投转型的难点，不是改名“产投”“城发”“国控”，而是能不能形成可被市场验证的商业模式。未来城投必须回答三个问题：我靠什么产生收入？我服务哪些产业和客户？我的资产和项目如何形成稳定现金流？回答不了这三个问题，大概率将走向合法化注销。
03
对民众生活：不是公共服务减少，而是公共服务供给方式变化
普通居民最关心的是道路还修不修、学校医院还建不建、供水供气公交物业会不会受影响。总体上，剥离融资功能不是取消公共服务，更不是让城投退出城市建设，它改变的是资金来源和责任边界。基础性、公益性、民生性项目仍要做，但要更加重视必要性、可行性、财政承受能力和运营绩效。短期内，民众可能感受到一些城市建设从“铺摊子”转向“补短板”，更多资金投向老旧小区改造、城市更新、排水防涝、公共安全、教育医疗、养老托育等真正关系生活质量的领域。长期看，公共服务价格机制、特许经营机制、城市运营绩效考核会更透明，城市服务质量也会更依赖专业化运营。未来城投要自负盈亏，城市水、电、燃气、供暖、公共交通等公用事业涨价压力明显增加。过去由隐性债务“暗补”的部分，会转为用户“明补”，可能会发现地铁票价不再那么便宜，停车费上涨，垃圾处理费单独列支等。
湖北实践：化债、平台转型与“三资盘活”同步推进
湖北的城投转型一方面是守住债务风险底线，另一方面要服务“中部地区崛起重要战略支点”建设，还要承接科技创新、先进制造、现代服务业、城乡融合和长江经济带绿色发展等多重任务。
2026年湖北省政府工作报告进一步明确提出，通过“债务重组、平台转型、开源节流、三资盘活、金融创新”五措并举，稳妥有序化解地方政府债务风险。《湖北省国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》把国有“三资”管理改革放在财政金融体制改革的重要位置，强调以“分散变集中、资源变资产、资产变资本”为核心路径，推动国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化，并明确“统筹化债和发展，推动地方融资平台改革转型”。这意味着，湖北城投转型不会只是财务端的债务压降，而是与国资整合、资产盘活、产业投资、要素交易平台建设同步推进。
整体来看，湖北拥有产业和科创的明显优势。光电子信息、汽车与新能源、生物医药、北斗与航空航天、现代物流、碳市场和生态价值实现等领域，天然需要一批懂产业、懂资本、懂园区、懂科技成果转化的国资平台。城投转型如果能够嵌入这些产业链，就不只是“退平台”，而是“进价值”，成为地方新质生产力培育的基础设施。
法上咨询判断：湖北城投转型将出现六个重点方向
第一，省级和市州级平台将加快“功能分层”。省级平台更可能承担战略性产业投资、重大基础设施、跨区域资源整合和资本运作功能；市州平台更强调城市运营、园区开发、片区更新、产业招商和公共服务；区县平台则会面临更强整合压力，必须从“多而散的小平台”转向“少而精的运营主体”。
第二，产业园区将成为城投市场化转型的主战场。湖北不少区县城投与开发区、产业园区关系紧密，未来的关键不是继续做土地一级开发，而是围绕“产业定位—项目招引—空间供给—科技服务—供应链金融—企业培育—税源形成”做全生命周期服务。园区运营收入、物业服务收入、能源服务收入、数据服务收入、技术转移服务收入，会成为新的营收来源。
第三，“三资盘活”会从资产处置走向资产经营。过去盘活资产容易理解为卖资产、租资产、抵债；下一阶段更重要的是把闲置厂房、低效土地、停车资源、广告资源、矿产水资源、文旅资源、数据资源、生态权益等重新设计为可交易、可运营、可融资的产品。城投需要从资产持有人变成资产管理人。
第四，科技创新和产业投资将成为优质城投的新标签。湖北“十五五”强调“创投+产投”政府引导基金体系、技术交易服务平台、数据要素服务平台和产业创新平台建设。城投转型不能只投基建，而要学会投产业链、投应用场景、投科技成果转化、投企业成长。
第五，城市运营业务会从“粗放收费”走向“精细化运营”。供水、供气、污水处理、固废处理、停车、充电、物业、养老、托育、文体场馆、农贸市场、社区商业等业务，过去常被视为配套功能，未来会成为城投现金流和民生服务能力的重要来源。
第六，信用分化会倒逼专业能力建设。未来，金融机构和资本市场更关注城投的真实经营能力、资产质量、债务期限结构和治理透明度。湖北城投要获得长期、低成本、合规资金，必须建立“战略清晰、业务清晰、财务清晰、风控清晰”的管理体系，积极严格开展信用评级。
法上咨询的服务供给：助力城投转型成为产业造血引擎
在法上咨询看来，城投剥离融资功能后的真正机会，不在“如何继续融资”，而在“如何形成可持续经营造血能力”。围绕科技创新与产业发展，法上咨询可为湖北城投及地方政府提供一站式转型服务。
服务模块 | 核心内容 | 典型成果 | 适用客户 |
城投转型体检与顶层设计 | 债务、资产、业务、组织、治理、信用六维诊断；明确“保留、整合、转型、退出”路径。 | 转型总体方案、三年行动计划、业务重构路线图、考核指标体系。 | 省级平台、市州城投、区县平台、开发区平台。 |
产业图谱与招商运营 | 围绕光电子、汽车、新能源、生物医药、现代物流、数字经济等方向编制产业链图谱和招商地图。 | 产业定位报告、目标企业清单、招商话术、项目落地服务流程。 | 园区平台、产投公司、开发区国企。 |
科技创新体系规划与平台建设 | 制定科技创新路线图、设计技术转移中心、概念验证中心、中试平台、产业研究院、孵化器、科创服务综合体。 | 科技创新发展规划、平台建设方案、运营机制、项目库、政策资金申报路径。 | 科创园区、产业园区、地方国资。 |
三资盘活与资产运营 | 梳理国有资源、资产、资金，设计资源资产化、资产证券化、资金杠杆化路径。 | 资产盘点清单、盘活项目包、运营模型、收益测算。 | 财政国资部门、城投集团、平台公司。 |
产业基金与投融资设计 | 构建“创投+产投”基金架构，设计母基金、子基金、项目跟投、投后赋能机制。 | 基金设立方案、募资方案、项目遴选标准、投后管理制度。 | 产投平台、国资运营公司、开发区。 |
合规经营与风险治理 | 建立政企边界、项目决策、债务管理、合同合规、绩效评价和信息披露体系。 | 合规手册、风险清单、项目评审机制、债务监测模板。 | 退出平台后的市场化国企。 |
法上咨询的核心方法，是把“化债约束”转化为“产业牵引”。对城投而言，不能只做财务优化，更要做产业定位、场景运营、企业服务、科技成果转化和资产经营能力建设；对地方政府而言，不能只要求平台退名单，更要帮助平台形成新主业、新现金流和新财源。
城投的下半场，是地方发展方式的下半场
剥离融资功能，是城投发展史上的分水岭。上半场，城投解决的是“城市怎么建起来”；下半场，城投要回答的是“城市和产业如何持续运营、持续创新、持续造血”。
对湖北而言，城投转型与科技创新、产业发展、国资改革、财政金融体制改革正在同频推进。谁能把债务风险化解、国有资产盘活、产业链招商、科技成果转化和城市运营服务打通，谁就能从传统融资平台转变为地方高质量发展的综合服务商。
这也是法上咨询持续深耕“科技创新与产业发展”领域的价值所在，帮助地方政府和城投公司看清政策逻辑、找准产业方向、重构经营模式，把压力转化为转型窗口，把平台转型做成地方发展的新动能。
文字：白平
编辑：吴欣
审核：柴晓亮
