美国加强装备采购管理的主要做法
2025年11月10日，美国国防部发布《采办改革战略》文件，旨在通过全面改革采办流程，提升装备交付速度与产能保障能力，重振萎缩的国防工业。该改革战略提出了三大核心目标：一是以超越对手的速度引入新技术和部署现代化武器系统；二是提升关键武器系统的产能，确保战时具备大幅增扩产的能力；三是推动采办系统和国防工业基础进入战时状态，强化风险承受意识，从注重合规性转向注重采办速度与执行。为此提出了五大原则：鼓励更多新兴力量进入国防领域，重振国防工业基础；提升采办人员能力水平，并赋予更大采办权限；简化采办法规流程，最大限度提升采办灵活性；强化技术赋能与标准引领，研发高性能武器系统；改进全寿命周期风险管理。实际上，美国在推进军事变革和军队建设转型的同时，在装备采购领域一直进行着变革与转型，推出了一系列以更快、更优、更廉价方式采购武器装备的改革举措，包括制定新的装备采购政策和目标，改革装备采购管理体制和运行机制，不断完善装备采购法律法规, 加强装备采购全寿命全系统管理，强化装备采购成本分析, 加强装备采购考核评价工作，更多地引入市场机制和商业惯例等。
一、坚持公开公平竞争的装备采购原则
有效竞争是美军装备采购的一条核心原则，包括竞争的公开性和公平性。公开性原则是指装备采购的程序和采购活动都必须在公开情况下进行，对装备采购投标邀请的发布、开标、中标等都要公开；公平性原则指在装备采购过程中，参与装备采购的供应商地位平等、机会均等，不能有任何的照顾或歧视。美军一般采取公开招标或竞标方式，与供应商签订供货合同，并随时检查装备订购合同的进展情况，以推动承包商在技术和管理上寻求创新，确保订货装备的高质量与低成本，并尽可能满足美军在装备性能、质量、成本、进度等方面的需求，以减少官员的腐败、暗箱操作等不法行为。
美国把招标采购作为装备采购的主要方式，主要通过公开招标购买产品和服务，特别是在单项合同价值高的时候。例如，美国法律规定，装备采购进行货物和服务采购，金额达到13万特别提款权（相当于18.2万美元）的，必须实行公开招标。美国国防部利用网上平台发布装备采购需求信息和采购预算，逐步建立了一整套面向市场竞争、以注册制和名录制为主体的承包商资格审查制度体系，有效降低了承包商参与装备采购的门槛。
美国《联邦采办条例》规定，一般情况下，装备采购必须在两家以上供应商之间开展竞争。在只有一家符合要求的承包商、进行工业动员、公开招标可能影响国家安全等情况下，可不进行充分、公开的竞争。美军合同签订官如果是面对单一来源合同时，需要根据各项法律，出具购买理由书，经过有审核权的部门批准，才能展开合同谈判。
为了防止垄断和其他不正当行为，维护竞争的公平公正，美军规定承包商有权对竞争中存在的争议进行申诉。在美军装备采办中，承包商一旦对竞争结果有质疑，可向联邦索赔法院提出投诉，军方装备采购部门应承担相关举证义务。为保证装备采购活动公平和公正，美国还设立专门的仲裁或申诉机构，如美国会计总长办公室和政府合同上诉委员会，负责协调和处理装备采购中出现的合同纠纷。
二、建立健全装备采购管理机构
2017年8月，美国国防部向国会提交《重组国防部采办、技术与后勤及首席管理官组织机构》报告，详细阐述了国防部新的管理体系建设构想。2018年7月，国防部发布《成立负责研究与工程的副国防部长及负责采办与保障的副国防部长办公室》，明确了该体系最新调整方案。美军将在负责装备采购和负责后勤与装备战备的两位助理国防部长的基础上，设立负责采办与保障的副国防部长。采办与保障副国防部长主要职责包括：担任国防部首席采办与保障官，负责及时、经济、高效地为美军提供相应的装备与物资；向国防部长提供采办与保障方面的决策建议，制定和颁布武器系统、服务采办以及国防工业方面的政策，全面推动采办全寿命精细化管理；领导和监管各军种与业务局开展国防采办项目的实施，并重点推动跨部门联合采办项目的实施与监管；监督核力量现代化建设以及应对大规模杀伤性武器的能力建设等。
美国国防部设立国防采办委员会，负责重大装备采购项目的里程碑节点审查与监管。2018年前，该委员会由采办、技术与后勤副部长任主席。美军采办管理体制改革后，由采办与保障的副部长任主席，成员包括5名副国防部长（研究与工程的副部长、主计长、负责政策的副部长、负责人员与战备的副部长、负责情报的副部长）、作战试验鉴定局局长以及各军种部长等，列席人员还包括采办副部长下属的各助理部长与帮办以及相关计划执行官、项目主任等。
项目管理办公室是美军装备项目采办的管理主体，对项目实施全系统、全寿命、全要素管理。全系统包括项目总体、分系统、主要整机等，全寿命包括项目论证、研制、采购、维修保障等过程，全要素涵盖项目的计划、成本、质量、进度、风险等要素。项目管理办公室主要分布在各军种，下设计划、合同、质量、财务、系统工程、成本价格、试验鉴定、维修保障、系统集成等机构，人员主要来自各军种装备（系统）司令部，并在装备采购的各个阶段邀请相关部门人员参加，形成矩阵式的组织管理模式，对装备采购实施全寿命一体化管理。
为了保证装备采购的公平性和有效性，美国专门成立特定机构或中介组织，负责实施或监督装备采购活动。美国国防后勤局负责采购与供应全军通用物资和装备，具体业务由国防后勤局的地方补给中心实施。美国国防部国防合同管理局负责对承包商的采购和转包进行必要的审查和监督，开展的工作主要包括对承包商转包合同的签订进行审查；审查、评定和批准与中小企业签订转包合同的计划；索取承包商近期获准的与中小企业签订其商品转包合同的计划；审查和批准承包商采购或制造特殊的测试设备。为加强装备采购管理，美军还成立了军品合同管理司令部成立，下设14个地区业务局和144个合同管理办公室，除陆军弹药工厂合同以及海军造船、改装和维修合同外，三军所有的合同几乎都纳入军品合同管理司令部的管辖范围之内，实现了集中统一管理。
三、不断完善装备采购法律法规体系
美国是市场经济比较发达、法制建设比较完善的国家，十分重视国防科研生产和军品采办立法，制订了严密的法律法规，确保装备采购的顺利实施。美国已建立起比较完善、层次分明和相互配套的装备采购法规体系，大致可分为国会制定颁布的法律、国防部制定的法规和各军种制定的规章三类。国防科研生产和装备采购基本做到有法可依，有章可循；各方面、各层次的装备采购管理法规成龙配套，既注意法律、规章之间的横向协调问题，又兼顾法律同其派生的规章之间的纵向关系问题。
美国国会制定了一系列与装备采购相关的法规，颁布实行的相关法律法规多达300部以上，建立了科学、系统、完善、配套的装备采购规范，包括相关法规条例以及与之配套的指南、标准、规范、实施细则、工作手册等。然而，美国国会至今还没有颁布一部完整、系统的装备采购方面的法律，有关装备采购管理工作中方方面面关系的规范，均分散地体现在众多不同的法律之中。这些法律大体上可以分为三大类：一是国家安全方面的基本法和有关部局的组织法，主要是规定国防的大政方针和有关部局的管理体制、职责分工等。二是联邦政府向私人企业采购物品和获取劳务时供需双方所应遵守的法律。三是装备采购特殊要求的法律。
美国有关装备采购的法律条款有近900项，其规定几乎覆盖装备采购管理的方方面面，主要立法有：《国防生产法》《武装部队采购法》《国防工业储备法》《国防合同法》《合同竞争法》《联邦采办条例》《国防部补充条例》及三军补充条例等，确保国防科研生产合同竞争有序，防止欺诈行为。为确保法规的贯彻实施，切实维护法律的尊严，美国国防部设立执法机构法律事务局，作为美军最高的司法监督部门，各军种也设立相应的军法局和法律总顾问。同时，美国国会、政府、国防部、军种均设有采办、装备审查委员会，负责装备采购在各实施阶段的专业法规监督。政府内的审计署和军队内的审计局专门负责采购、供应经费和财务中的审查。合同审查则集中在国防后勤局的合同管理司令部。美国国防部在基本肯定装备采购法规积极作用的同时，注意装备采购法规的修订和补充，以适应形势的变化，补充立法的延续性和严肃性。美国《国防生产法》颁布至今，每两年要进行一次修订。
美国国防部颁布的5000系列采购文件，对装备采购系统及其运行以及重大采购项目必须遵循的程序做出了具体规定，对计划评审与决策审查制度、定期报告制度、作战试验与鉴定、建模与仿真、采购项目基线法等方面都提出了具体要求。美国国防部还发布了一系列的指令，对装备采购项目的需求论证、试验与鉴定等做出了更为详细的规定，规定了相关工作的责任人、工作程序等。这些装备采购的规范性文件、指令和条例，对于规范装备采购工作、提高装备采购效率起到了重要作用。
四、始终注重装备采购的全寿命周期管理
装备采购全寿命管理是指对装备寿命周期的各个阶段（研究、开发、试验与鉴定、生产、部署、使用与保障以及退役处置）进行统一管理的活动。随着以人工智能为代表的新一代信息技术的发展，美国在装备采购管理中全面引入全寿命周期管理的理念，更加注重持续采办与全寿命周期保障的推广运用。美军将装备采购信息数字化的范围，从产品保障数据扩大到装备采购过程中生成的用于产品设计制造的产品定义数据，从技术数据扩大到包括型号管理、财务、商务等各种事务数据，并支持从武器装备研制、制造到使用与保障的整个寿命周期的信息。由于持续采办与全寿命周期保障对装备采购方式和全系统、全寿命管理产生了革命性的变革，美军将其列为装备采购管理的核心战略，并持续加大研究力度，力争在数据库技术、承包商集成技术等领域取得重大突破，不断地推进持续采办与全寿命周期保障的发展及其在装备采购领域的广泛运用，实现了从装备采购、合同管理、现场管理等装备采购全寿命、全要素的信息化。
美国将信息技术特别是互联网技术和多媒体技术广泛应用于装备采购管理中，即军方和承包商协同工作时，遵循共同的标准和相同的格式，将公共数据都存放在统一的数据库中，利用网络和数据库技术，使国防部各部门、各军种在实施装备采购时共享这些资源，提高装备采购信息数据的利用效率。美国国防部大力发展感知—反应型的决策工具，对装备采购的相关数据信息进行准确、快速处理分析，辅助计划决策的制定、执行，评估风险和保障效果，最终实现装备采购的全寿命周期管理。美国装备采购信息数据库由“商机信息系统”和“装备采购数据系统”组成。其中，商机信息系统负责为承包商提供装备采购规则和需求信息，也供军方全面了解承包商的信息；装备采购数据系统记录了每次装备采购的信息和结果，可为统计分析并对下一年装备采购计划的预测提供详实的资料。装备采购数据系统是由采购人、承包商、装备采购项目等数据信息组成的动态基础数据库，实时反映装备采购信息。美国在装备采购中建立的数据库，为进一步推进装备采购全寿命周期管理提供了有力的基础保障。
美国全面推行渐进式的装备采购策略。渐进式的装备采购是一种分批交付作战能力的采购方式，它把装备采购计划分为若干批。第一批根据现有的成熟技术、作战需求和制造能力，定义、研制、生产和部署一种初始作战能力，并对后续第二、三批以及更多批的研制、生产和部署进行规划；后续各批在前一批能力的基础上，不断升级提高，使其作战能力得到逐步提高，直到获得完全的作战能力。
五、不断强化对装备采购的成本分析
“成本分析”是指审查和评估承包商承担武器装备研制与生产任务的成本要素与利润，以确定公平合理的合同价格、保证成本目标可实现。20世纪70年代，美军在5000.02指示“附录6：资源分析”中首次明确了装备成本分析的方法与程序，设立国防部成本分析专职机构——成本分析改进小组；20世纪80年代美军提出经济可承受性思想，将成本分析作为制定装备发展政策的重要支撑。
20世纪90年代以来，由于装备采购费用的削减，美军更加重视装备采购成本分析，力图降低装备采购的价格，提升装备采购的效益。美军在装备采购中实行了一系列改革，比如强化定费用设计、建立第三方评价体系等，并提出了费用作为独立变量思想。2009年，为了适应军事战略的调整变化，提高装备经费使用效益，避免装备采购项目的“拖降涨”，美军开始新一轮装备采购改革，装备采购管理机制和管理技术都发生了较大变化，在原计划分析与鉴定局的基础上组建了成本评估与项目评价办公室，并设立成本评估副局长办公室。
2013年，美国国防部对5000.02指示“成本分析”业务进行了重大变革，将原有关成本分析的内容单独设置。2020年1月，美国国防部发布新版采办程序文件5000.02指示《适应性采办框架的运行》，进一步强化“成本分析”业务有关要求。在细化程序5000.02T（过渡）指示《国防采办系统的运行》附录10中，对成本分析业务做出明确规定。美军将成本分析业务作为最早一批落实精细化管理的装备采购业务领域，在2020年3月出台了细则性文件5000.73指示《成本分析指南与程序》，制定了政策，明确了职责，并提供了装备采购成本估算和分析以及收集成本数据的程序，彰显了美国国防部对装备采购成本的高度重视。
为便于实施装备采购计划的成本评审和决策，美军建立了装备采购成本管理三级组织体系：第一级是成本评估与项目评价办公室；第二级是各军种设立的成本分析中心；第三级是项目办公室的成本评估管理部门。三级组织体系强化了美军对重大装备采购项目预算管理的集中统管力度，为落实装备采购政策制度体系提供了有力的组织保障。美军最高一级的成本评估与项目评价办公室，除审查各军种、项目办公室以及承包商提交的成本数据报告之外，还要按照里程碑决策当局的要求进行独立的成本估算，并将成本作为独立变量贯穿于装备采购的全过程。
《纳恩·麦克科迪法案》要求美军装备主管部门每个季度向国会提交关于重大装备采购项目的成本费用变化情况分析报告，即选择性采办报告。如果发现项目超支情况达到了纳恩·麦克科迪法案的违规行为，必须补充提交正式书面报告，作为政府审查的第一份报告，其执行程序即是规范装备采购项目费用管理流程、降低项目费用超支风险的基础方法。该方法要求在装备采购的里程碑节点进行费用评估，对照最初基线进行判断。将装备采购项目成本超支分一般超支和严重超支两种情况：一般超支是装备采购项目单位成本的增长程度超过现有基线的15%或超过最初基线的30%；严重超支是装备采购项目单位成本的增长程度超过现有基线的25%或者超过最初基线的50%。该方法除对装备采购项目经费的成本超支程度进行明确定义之外，还对时间节点和超支报告等内容作了明确要求。纳恩·麦克科迪法案已成为美国国会控制主要装备采购项目成本增长的一种有效方法。
六、注重加强对装备采购的考核评价工作
考核评价是美国装备采购管理的一项重要工作。装备采购绩效指标的设计和确定，应反映本部门或机构的发展目标，应当是具体的、可测定的。一般来说，可选择以下几个方面进行设计：军事需求的类型、频率；完成装备采购项目所需的期限；期望达到的费用类型、时间以及对整个目标的影响等。
美国《联邦采办条例》对装备采购过程的各个节点的评价工作都做了具体规定。国防部颁布的5000系列文件，主要规定的是装备采购系统和重大采购项目的运行流程。美国国防部针对试验鉴定、计划分析与评价、费用分析等的评价工作，颁布了各项法律、指令等，并对承担评价工作的人员组成、职能范围、主要职责等做出了具体规定。
美国国防部及下属单位都设立独立的部门，对装备采购预算的执行进行考核和评价。美军对装备采购的评价机构一般分为四个层次:第一层次为国会和政府机关;第二层次为国防部;第三层次为军种;第四层次为项目办公室。前两个层次主要承担军事需求的确定、计划的制定、预算的分配、全寿命费用分析等评价工作;后两个层次主要承担全寿命费用分析、承包商资格审查。同时，美国还有社会独立评价机构、军内科研机构等对国防政策、国家安全以及军事需求等方面进行独立评估，如兰德公司中的国际安全和国防政策中心、采办与技术政策中心、军队与资源政策中心和信息政策中心、国防分析研究院、海军分析中心、先进技术研究所、林肯实验室等。
美国装备采购评价的内容一般包括需求评价、计划评价、立项综合论证评价、供应商资格审查、招标活动评标以及装备采购效益评价等。从装备采购的计划、预算、立项到采购管理的各个阶段和里程碑决策点以及中间节点，都提出了相应的评价要求。对重大装备采购项目划分明确的阶段，并在各阶段设置相应的里程碑决策点和中间节点，以保证在项目进行的各个阶段，对项目的进度、费用以及技术和性能等方面的情况进行全面的了解和评估。一般来说，不需要评价和考核所有的装备采购活动，只需要重点对某些发展项目进行考核评价。考核评价的依据是各军种、各部门确定的装备采购项目绩效指标。为了保证评价结果的客观、科学、公正，美国建立了一套装备采购评价的标准、方法、数据和根据评价结果进行决策的政策法规，保障评价工作的顺利进行。比如价格问题，联邦采办法规中对成本测算做了详细规定，美国国防部还制定了《合同定价参考指南》和相关的评价标准，给出了具体的成本计算方法和模型。
美国国防部还采用评价演示论证、模拟仿真、成本进度控制法和项目基线法等现代化分析工具和管理手段，以提高装备采购评价的科学性和权威性。装备采购项目基线是装备采购决策部门制定的一组用于指导各阶段决策点之后各阶段装备采购活动的性能、进度与费用的目标值和门限值，是度量装备采购项目进展情况、确定管理权衡范围的一种有效手段。在装备采购项目运行过程中，一旦出现费用、进度和性能指标突破相应参数门限值的情况，必须经过装备采购部门的审查。根据基线参数被突破的幅度情况，分别由不同的决策部门对其做出审查和评估，以了解“突破”门限值的原因，探索如何才能使装备采购项目恢复到正常状态。
七、不断加强装备采购队伍建设和管理
美军装备采购队伍主要指美军内部从事国防科研、研制、采购、维修保障等装备采购全寿命过程管理与决策的专业化人员。随着高新技术的迅猛发展，装备采购任务日益繁重，装备采购管理日趋专业化、精细化，这对装备采购队伍及其能力提出了更高的要求。美国国会于1990年出台《国防采办队伍加强法》，将装备采购队伍建设纳入法制化轨道，明确了装备采购队伍专业领域的划分标准，并制定了装备采购队伍教育与训练的课程和要求，以及三级职业认证制度。美国国防部还出台了一系列指令指示，规范装备采购队伍建设与管理，比较重要的如国防部5000.55指示《上报国防部军职与文职采办人员及其职位的管理信息》，5000.66指示《国防部采办、技术与后勤人员教育、训练与职业发展计划的运行》等，分别对装备采购队伍的管理、培训与发展进行了详细规范。
美国国防部根据《国防采办队伍加强法》，将装备采购队伍划分为14个专业，具体包括系统工程、合同签订、全寿命后勤项目管理、生产质量与制造、试验鉴定、商务、设施工程、信息技术、审计、现货采购、科学与技术管理、资产管理等。同时，明确了14个专业领域装备采购队伍建设的要求及认证标准，以规范装备采购队伍的管理。在对装备采购队伍规模结构及能力进行评估的基础上，美国国防部每五年发布一版《人力资源战略规划》，谋划装备采购队伍的未来发展。此外，美军重要的顶层战略文件——《四年一度防务评审》报告中也往往包含装备采购队伍建设的有关内容，如2010年版的《四年防务评审》报告明确提出到2015年前进一步增加装备采购队伍数量的目标要求。
美军高度重视装备采购队伍能力建设，建立了较为完善的人员招聘与调动、人员培训、职级晋升管理制度，采取社会化招聘与部门调动相结合的方式，依托国防采办大学开展任职培训与网络教育，推动装备采购人员任职资格与专业技能的持续提升。此外，国防部还鼓励装备采购人员在不同的管理部门间流动，以获得更加丰富的管理经验，提升装备采购管理的专业化水平。
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