凌云
国资
引言
Introduction
2025年，国家发展改革委等部门联合印发《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，以下简称：“《指引》”），标志着招标投标领域监管从“程序合规”向“主体责任落实”的深刻转变。《指引》全文系统构筑了招标人的责任体系，其中第十三条对招标文件的编制提出了明确且具体的要求：“招标人应当确保招标文件内容合法、公平、清晰、完整，不得设置不合理条件限制、排斥潜在投标人。”这一条款看似常规，实则是国有企业招标活动中的高发风险雷区，同时也是主体责任能否切实履行的“试金石”。本文将聚焦此一关键条款，深入剖析其内涵、风险及对国有企业的现实挑战，为筑牢招标合规防线提供精准指引。
《指引》第十三条的核心在于对“不合理条件”的禁止。这并非新创设的规定，而是对《招标投标法》及其实施条例相关精神的强化与细化。在实践中，“不合理条件”常以技术、商务等看似中性的要求为包装，隐蔽性强，危害性大。其典型表现形式包括：
针对性资格条件：如设置与合同履行无关的过高资质等级、特定行政区域的业绩、特定年限的本地分支机构等。
指向性技术参数：技术规格、产品标准、设计指标等直接或变相引用某一特定品牌、专利、商标或供应商的技术特点，使用“知名品牌”“一线品牌”等模糊性排斥表述。
歧视性评审因素：在评分标准中，赋予与项目实际需要不匹配的权重给特定属性（如本地化程度、所有制性质等）。
不合理的商务门槛：要求投标保证金、履约保证金过高，付款条件过于苛刻等。
对国有企业而言，识别并杜绝这些“不合理条件”，是履行招标人主体责任、确保采购质量与效率、防范法律与廉政风险的第一道关口。
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仅是在招标文件中设置一项“不合理条件”，就可能给国有企业带来连锁式风险：
直接法律风险与项目失败：根据《招标投标法实施条例》，招标文件存在以不合理条件排斥潜在投标人情形的，潜在投标人可提出异议或投诉，行政监督部门查实后可责令改正，影响公平竞争且无法改正的，将导致招标无效，项目需重新招标。这直接造成项目周期延误、前期成本沉没、经营计划受阻。
行政处罚与信用受损：招标人将面临警告、罚款等行政处罚，相关责任人可能被追究责任。处罚信息纳入公共信用记录，损害企业市场声誉与合规形象，影响后续融资、合作及政府评价。
廉政与渎职风险：“不合理条件”往往与利益输送、权力寻租相伴生。一旦查实存在人为操纵、设置壁垒为特定供应商“量身定做”的行为，相关人员将面临严肃的纪检监察调查，甚至可能触犯刑事法律。
商业损失与竞争不充分：排斥了更广泛的优秀竞争者，可能导致中标价格虚高、技术方案非最优、后续服务质量打折，最终损害国有企业的经济利益和项目质量，违背了通过招标实现“物有所值”的根本目的。
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（一）案情简介
2023年，某省会城市属国有城市建设投资集团（以下简称“市城投”）对其“智慧园区管理平台”项目进行公开招标，预算金额为人民币5800万元。该项目技术复杂，涉及物联网、大数据分析等模块。
招标文件的“技术规格要求”部分，在“数据中台核心组件”的描述中，明确要求“须采用与某国际知名A品牌数据库完全兼容的数据接口引擎，并提供原厂兼容性认证”。同时，在商务评分部分，设置了“投标人拥有A品牌数据库高级认证工程师数量”的加分项。
招标公告发布后，多家具备强大自主研发能力和使用其他主流数据库解决方案的国内头部软件企业提出质疑，认为该条款具有明显的排他性，变相指定了A品牌产品，违反了公平竞争原则。市城投收到质疑后未予实质性修改。投标截止后，仅三家投标人递交文件，其中两家为A品牌的代理商或深度合作伙伴。
投诉人随后向该市发展改革委（招标投标指导协调部门）提起投诉。经调查，行政监督部门认定：该技术条款以“兼容性认证”为名，行“指定品牌”之实，构成了对未采用A品牌方案的潜在投标人的不合理限制；商务加分项与项目实际履约能力无直接必然联系。最终，监管部门作出“责令招标人修改招标文件后重新招标”的处理决定。
（二）深层教训与《指引》的关联
主体责任完全悬空：招标人（市城投）的技术需求部门可能受既往使用习惯或供应商影响，法务与招标管理部门审核流于形式，未能识别并纠正这一明显的排他性条款，根本未履行《指引》所要求的“确保招标文件公平”的核心责任。
“技术壁垒”是最常见伪装：以“技术先进性”“系统兼容性”“运行稳定性”为理由设置排他性条款，是实践中最高发的违规情形，极具迷惑性。国有企业必须建立技术需求与法律合规的联合审查机制。
代价远超想象：项目重启导致智慧园区建设推迟近半年，影响了城市服务升级进程；市城投的合规管理能力受到上级国资监管部门和市场的高度质疑；相关责任人被内部问责。这生动诠释了《指引》强化主体责任问责的紧迫性与必要性。
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（一）建立“需求－招标”双重隔离与审查机制
需求隔离：业务部门提出采购需求时，应聚焦于功能、性能、服务标准等客观产出要求，而非具体品牌、型号或特定技术路径。推行“需求负面清单”，明确禁止出现品牌、专利等指向性内容。
专业审查：招标文件编制阶段，必须引入独立于需求部门的技术专家和法律顾问进行背对背审查。技术专家判断参数是否构成技术垄断；法律顾问判断表述是否构成法律意义上的排斥或限制。
（二）推行招标文件标准化与范例库
针对常用货物、工程和服务，制定标准招标文件模板，将通用条款、合规要求内置。建立“不合理条件表述范例库及纠正指南”，组织采购人员学习，提升一线人员的风险识别能力。
（三）实施关键条款“强制说明”制度
对于招标文件中任何可能被认为具有倾向性或较高定制化要求的技术、商务条款，强制要求编制部门在内部审批流程中附具书面说明，阐述该条款设定的必要性、公平性及市场竞争性分析，作为决策和追责的依据。
（四）健全异议投诉内部响应与问责流程
建立高效的异议处理机制，对潜在投标人提出的涉及条款公平性的异议必须高度重视、认真复核。经核实确属“不合理条件”的，应勇于及时修正。同时，建立内部倒查机制，对因故意或重大过失导致招标文件出现排他性条款并引发严重后果的，严格追究相关人员的主体责任。
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《招标人主体责任履行指引》第十三条，为国有企业招标活动划定了一条清晰而坚硬的红线。招标文件中一个看似微小的“不合理条件”，足以颠覆整个项目的合规根基，引发法律、行政、廉政与商业的连锁风险。它警示我们，招标人的责任并非抽象概念，而是凝结在招标文件的每一个条款、每一句表述之中。
国有企业应当深刻认识到，确保招标文件公平、无歧视，不仅是合法合规的底线要求，更是提升招采效益、保障国有资产安全、维护市场公平的核心体现。唯有将《指引》第十三条的要求，转化为从需求提出到文件审核的刚性制度和行动自觉，才能真正履行好招标人主体责任，在高质量发展的道路上行稳致远。
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