一、问题背景与核心争议
二、现行政策框架与判定标准
（一）核心政策依据
（二）国民经济行业分类标准
（三）中小企业划型标准
三、行业判定的基本原则
（一）按最终交付成果判定
（二）"主要合同标的"原则
因此，“设计主导”意味着在评审时应更加注重设计方案的优劣和设计团队的能力，但这应在建筑业的框架下，通过设置合理的评审因素（如技术方案分值）来实现，而非通过改变项目行业属性来实现。
政府采购工程的EPC招标,如何判定其行业属性?
作者：本站编辑
2026-01-10 15:19:25
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政府采购工程的EPC招标,如何判定其行业属性?案例背景：某非专门面向中小企业采购的政府采购工程，采用EPC工程总承包模式招标，允许联合体投标，招标文件规定项目所属行业为建筑业。潜在投标人A公司向招标人提出异议，认为本项目有既有施工、又有货物、还有服务，且本项目技术复杂，设计服务最为关键，直接影响到工程质量与安全以及采购人采购目标的实现，因此应当按设计来判定其行业属性而不是按施工来判定其行业属性。 在工程总承包（EPC）招标实践中，关于项目所属行业的判定存在一个典型争议：当设计环节在项目中占主导地位，设计方案的好坏直接影响项目成败时，是否可以将项目整体认定为服务业（如租赁和商务服务业），而非建筑业？ 这一争议源于工程总承包模式的特殊性——它同时包含设计、采购、施工等多个环节，而不同环节在《国民经济行业分类》中分属不同门类。设计服务属于"专业技术服务业"（M门类），而施工建设属于"建筑业"（E门类）。当设计环节在项目中占据重要地位时，采购人、代理机构和供应商往往对行业划分产生困惑。 《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）第四条第一款规定 在政府采购活动中，供应商提供的货物、工程或者服务符合下列情形的，享受本办法规定的中小企业扶持政策：（一）在货物采购项目中，货物由中小企业制造，即货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标；（二）在工程采购项目中，工程由中小企业承建，即工程施工单位为中小企业；（三）在服务采购项目中，服务由中小企业承接，即提供服务的人员为中小企业依照《中华人民共和国劳动合同法》订立劳动合同的从业人员。 EPC工程总承包通常会判定为工程，根据上述规定，在判定行业属性时，对采购项目涉及的设计服务和货物不作考虑。 注：判定项目属性时，通常参考《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号）规定，采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。 《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）将经济活动划分为20个门类。其中：建筑业（E门类）：包括房屋建筑业、土木工程建筑业、建筑安装业、建筑装饰装修和其他建筑业；专业技术服务业（M门类）：包括工程技术与设计服务、工程管理服务等。 《统计上大中小微型企业划分办法（2017）》为不同行业设定了差异化的划分标准： 建筑业：以营业收入8亿元、资产总额8亿元为中型企业上限；营业收入6000万、资产总额5000万为小型企业的上限。 其他未列明行业（专业设计服务)：以从业人员300人为中型企业上限；从业人员100人为小型企业的上限。 工程总承包项目的最终交付物是一个完整的工程实体（如建筑物、基础设施等），而非设计图纸或咨询服务。因此，无论设计环节多么重要，项目的根本性质仍是工程建设，应归属建筑业。 采购项目的行业属性由其主要合同标的决定。在工程总承包合同中，虽然包含设计、采购、施工等多个环节，但施工建设是合同的核心标的，设计只是实现工程交付的手段和过程。 设计是实现工程质量的手段，而工程交付是目的。在 EPC 模式中，设计、采购、施工是一个有机整体，施工是将设计转化为实体的最终环节，不能割裂看待。“设计占主导”确实是许多复杂EPC项目的特征。但这属于项目内部的技术权重或价值构成问题，并不改变项目整体的法律属性和商业属性。比如研发设计对一部高端手机的成功至关重要，其价值占比可能远超硬件成本。但消费者购买时，获得的是一件“通信设备”（货物），而不是一项“研发服务”。同理，一个创新型污水处理厂的设计方案是其核心价值，但业主采购的最终标的仍是“污水处理厂”这个工程实体。 允许根据"设计占主导"或"技术权重"灵活划分行业，将导致标准模糊，给采购实践带来巨大困惑和不确定性，也容易滋生争议和权力寻租空间。一个清晰、统一、易于判断的标准对保障公平至关重要。 如果允许按设计划分行业，几乎所有工程总承包项目都可能被包装成"设计服务"，因为设计方案的优劣总是关键。这将导致：（1）大量本应属于建筑业的工程总承包采购项目被划入服务业；（2）扭曲政策初衷，对纯粹的专业设计服务类中小企业造成不公；（3）破坏政府采购的公平竞争环境。 将一个实体工程项目硬性套用服务业的划分标准，在统计和认定上是不合规的。企业的规模类型认定需与《国民经济行业分类》和《统计上大中小微型企业划分办法》保持一致。 1."设计占主导"是一个主观判断，缺乏客观量化标准。不同项目、不同评审专家对"主导"的理解可能不同，这将导致同类项目在不同地区、不同采购人处得到不同的行业认定，严重损害政策的严肃性和权威性。 2.将工程总承包判定为非建筑业的前提是该项目要判定为服务类，这与实践中的行业惯例不符。EPC模式的优势在于将设计、采购、施工整合，由总承包商对项目的最终成果（Final Product）负总责，旨在提高效率、控制总投资和工期。这只是一种“生产方式”的变革，并未改变其交付物的“工程”属性。因此，行业惯例始终将此类活动归类为工程项目，而非服务项目。 虽然不能改变整个项目的行业属性，但采购人可以通过以下方式体现对设计环节的重视和对相关中小企业的支持： 如果项目条件允许，采购人可以将项目的"设计"部分单独拆分出来，作为一个独立的"设计服务采购包"。这个独立的采购包可以明确其所属行业为"专业技术服务业"（M门类74大类），专门面向中小企业（特别是小微企业）采购。剩余的建筑施工部分再另行采购。 在招标文件中，可以鼓励或要求投标人以联合体形式参加，并明确约定由一家中小型设计单位承担设计工作。如果联合体由一家大型建筑企业和一家中小型设计企业组成，且中小型设计企业承担的合同金额达到一定比例（如30%以上），联合体投标时可以享受2%-3%的价格扣除优惠。 采购人可以在技术分、实施方案分中，设置对投标人设计团队实力、既往设计业绩、设计方案创新性等方面的评审权重。这间接有利于在设计领域有专长的中小企业，同时符合《办法》关于不得将企业规模作为评审因素的规定。 工程总承包项目，无论设计环节多么重要，其所属行业均应判定为建筑业，而非服务业。这一判定基于项目的最终交付成果性质、主要合同标的、政策统一性和可操作性等多重考量。 1.采购人：在编制招标文件时，应明确项目所属行业为"建筑业"，并在《中小企业声明函》中要求供应商按建筑业标准进行声明。 2.供应商：参与工程总承包项目投标时，应按建筑业的中小企业标准进行自我声明，确保声明内容真实、准确、完整。 3.评标专家：在评审过程中，应严格审查供应商的行业划分和中小企业声明，对不符合要求的声明予以澄清或作无效处理。 4.监管部门：应加强对工程总承包项目行业划分的监督检查，对违规认定行业、虚假声明等行为依法处理，维护政府采购的公平公正。 建议相关部门在后续政策修订中，进一步明确工程总承包等混合型项目的行业划分规则，细化联合体投标、分包采购等支持中小企业的具体操作指引，为采购实践提供更加清晰、可操作的制度保障。 通过坚持"按最终交付成果判定行业"的原则，同时灵活运用拆分采购、联合体投标等政策工具，既能保障政策的严肃性和公平性，又能有效支持各类中小企业在政府采购市场中发挥更大作用。 爷爷为大型企业，小微企业的孙子能享受中小企业扶持政策吗？ 请注意：从业人员≠缴纳社保人员；从业人员不包含劳务外包人员 请注意：母（总）公司从业人员为母（总）公司与其分公司、控股子公司从业人员之和
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