刊载于《金融理论探索》2023第2期
作者简介
方华东，男，江苏泰州人，中诚信国际政府公共评级部助理总监，研究方向为地方政府债券、基础设施投融资行业等；黄伟，男，湖北荆州人，中诚信国际政府公共评级部高级分析师，研究方向为地方政府债券、基础设施投融资行业等。
广西壮族自治区城投企业融资及债务风险
方华东，黄 伟
中诚信国际信用评级有限责任公司 政府公共评级部，北京
收稿日期：2022-08-15
一、广西壮族自治区城投企业融资及债务风险
（一）广西壮族自治区（以下简称广西）城投企业存续债情况
截至2022 年6 月末，广西具有存续债的城投企业54 家，南宁市和柳州市数量较多；城投主体评级以AA 级为主，占比超过50%；城投债发行以地市级城投为主，占比达78%。
广西存量城投债规模全国排名居中，但显著集中于柳州市和自治区级主体。柳州市城投企业总债务规模大，截至2022 年9 月末柳州市四大城投集团总债务规模超过2600 亿元；短期债务规模大，截至2022 年9 月末柳州市四大城投集团短期债务超过850 亿元；存续债券规模大，截至2022 年11月22 日存量债券合计超过900 亿元，2023 年到期/回售（全额回售）规模近585.24 亿元。
（二）广西城投企业融资情况
从全国来看，广西城投债发行规模排位靠后。2022 年上半年，自治区级和柳州市平台发行规模仍较大，柳州市发行规模同比下降。2021 年广西城投债发行总量进一步扩容，但2022 年以来净融资额出现大幅下降。2022 年上半年广西城投债5 年期占比最大，3 年期及以下占比合计超过50%，近八成城投债发行以偿还到期债务为主。广西城投债平均发行利差和交易利差处于全国中上游，2022年以来广西城投债发行利差有所走低，但交易利差上行。
（三）广西城投企业债务到期情况
2023 年为广西城投债到期及回售最高峰，总规模达1144 亿元。2023 年回售规模中近七成来自柳州市，柳州市城投企业全年到期和回售规模合计近585 亿元，占广西总规模的一半左右。
（四）广西城投企业债务偿还支持措施
1.部分区域已设立国企信用保障基金，用于化解风险和企业增信。自治区由广西宏桂集团主导成立区级国企信用保障基金，柳州市财政也计划成立偿债准备基金用于偿还到期债务。
2.各地市相继成立债务专班，对债务风险重视度提升。如柳州市成立对接债券、银行、非标借款的专班，协调统筹全市各家城投公司的债务偿还工作。
3.积极对接政策性银行进行债务置换，拉长债务期限，降低融资成本。如国家开发银行对广西交通投资有限公司近千亿元的债务置换。
4.上级政府协调各金融机构及本地银行对部分区域给予支持。自治区召开打造柳州金融副中心专题会议，协调金融机构对柳州市加强授信支持，同时推动组建银团借款对柳州城投企业进行偿债支持。
二、城投企业转型分析
（一）城投发展与政府关系
依据与政府关系，城投业务主要有两类：一类是公益性业务，如地方国企业务中有承托力的业务，主要集中于传统的土地整理和基础设施建设等业务。另一类是准公益性产业类的业务，如公用事业、国有资产经营。这一类的业务主要是市场化的一些业务。从业务属性来看，城投企业对政府的依赖程度是一个逐渐减弱的过程。公益性业务成为地方政府隐性债务的主要来源，准公益性的业务成为地方政府隐性债务的次要来源。
（二）城投企业转型驱动因素
1.发展快速、规模大。全国城投发债企业数量逐年增长，截至2022 年7 月末，城投发债企业数量约3067 家；城投债余额逐年扩张，且占信用债的比重逐年提升，截至2022 年7 月末，城投债余额约13.75 万亿元，占信用债的比重达30.91%。
2.政府债务压力日益增大。近年来地方政府显性债务规模不断增加，截至2021 年末，全国地方政府显性债务余额约30.37 万亿元，债务率为105.84%。叠加城投企业有息债务之后的整体债务规模约82.17 万亿元，债务率约286.39%。
3.到期债务压力大。城投净融资持续为正，2022 年上半年新发行维持高位，但发行规模和净融资同比下降；未来几年是城投债到期高峰，城投债新发行和到期均面临很大压力，需关注弱资质主体后续再融资渠道及债券偿付情况。
（三）如何看待城投企业的转型
政策层面持续推动城投企业转型。2016 年以来，以88 号文、152 号文、50 号文、87 号文、194 号文和15 号文为代表的的监管政策频出，明确要求规范地方政府融资行为，厘清地方政府融资边界，推动平台公司转型。当前情况下，化债与转型不可分割。平台的转型可以从以下四个方面进行探讨。
一是融资平台转型是发展的必然选择。政府债务管控趋严，强调“疏堵结合”，融资平台供给端其实已经发生了一些变化，过往的一些业务及融资模式难以为继，叠加严监管下平台融资难度加大，亟需通过转型重塑运营模式来提升自身融资能力。
二是融资平台转型要义在于全方位转型。平台转型的核心在于增强市场化经营和自身造血能力。不是简单地进行业务转型，而是由原来的“政策导向”向“市场化思维”转型，包括业务模式、投融资体制、管理体系、战略规划等方方面面都要进行转型。
三是平台转型不等于转性。平台转型的根本目的在于解决历史的遗留问题，提升可持续发展的能力，从而更好地发挥服务地方经济发展的重要职能，因此转型应该立足于区域资源禀赋，不能脱离其根本的职能定位。
四是融资平台转型是一个长期的过程。平台转型面临诸多难点，同时也是风险酝酿的过程，不同阶段下不同平台转型会有所差异，因此平台转型是一个长期过程，要遵循顺势而为原则，不可一蹴而就。
（四）城投企业的风险及关注点
1.城投转型带来城投属性的弱化风险。部分城投企业在转型的过程中可能会丧失重要地位和核心业务职能，导致核心资产的一些剥离或远离，城投属性的变化会导致地方政府的支持意愿发生变化。
2.转型带来的治理问题。同区域同类型的平台整合、跨区或者不同政府层级之间进行的整合，普遍存在并表不并管的现象。
3.转型带来资金方面的压力。传统的基建模式退出历史舞台，由以前依赖政府信用兜底转为靠企业自身运营来平衡资金，需要关注业务的资金平衡和回报的有效性。
4.市场化业务转型风险。业务方面主要有两块，一是城投业务的多元化。以传统的城投业务为依托，发展相关的像房地产业务、经营租赁、建设贸易等衍生业务，需要关注是否是传统业务优势的延续。二是开展与城投业务非相关的多元化业务。城投业务涉入并不熟悉的产业领域，可能会存在相关的财务型风险，需要关注业务转型的初衷和背景及可能出现的财务风险。
（五）城投企业转型的核心
1.要厘清政府的债务边界。分清哪些是政府债务，哪些是企业债务。对政府债务要积极争取政府的资源来偿还。对企业债务要发挥自身的造血功能通过市场化的业务来进行债务偿还。
2.控制政府债务风险。要防止系统性风险的发生，就要进行债务增量的控制和存量化解。
3.提升企业持续可发展能力。企业的发展要遵循市场化的发展规律，要构建市场化的主体，要按照市场化、法制化的原则来解决存量风险。
4.结合本地特征，依托本地特有资源来转型。
三、广西城投平台转型展望
广西一直在推进城投平台的转型，2020 年发布了《广西壮族自治区人民政府关于推进政府融资平台公司市场化转型的指导意见》（桂政发〔2020〕46 号）、2021 年发布《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发加快推进广西政府融资平台公司市场化转型若干措施的通知》（桂政办发〔2021〕87号），出台了《柳州市市属国有企业债务风险防控实施办法》，提出成立柳州市国有企业债务风险应急处置小组，对柳州市债务进行实时监控与报送，着重解决债务问题。这些文件和政策都推动了城投企业的转型。2022 年3 月、8 月和9 月，政府相关负责人分别于来宾、桂林、贵港主持召开防范政府债务风险调研会议，防范系统性风险。
目前整个广西的城投平台还处在转型的初期，主要是以整合资源，梳理业务的定位发展为主。综上所述，城投平台的转型可以从四个阶段进行：
第一阶段，整合资源，重点打造一些优质的主体。近年来广西的平台整合还处在初级阶段，应对同类型业务合并、打造具有优势的主体，增强平台的抗风险能力。
第二阶段，提升目前整个平台资产的运作效率。通过增强平台自身的造血能力，把存量资产盘活。
第三阶段，紧抓“新基建”机遇，聚焦长远发展。
第四阶段，加强存量债务的化解与控制。
四个阶段协同并做，或能达到城投企业转型目的，为城投企业健康转型夯实基础，实现未来的稳步及可持续发展。
排版/闫洪娴
校对/周士姗
