食品行业监管与合规系列 | 五人谈:食品欺诈的监管挑战

食品欺诈的表现很多，如数量上的缺斤短两，质量上的以次充好。从食品安全的角度来看，成分上的掺假掺杂和信息上的欺骗误导都可能给饮食消费带来安全风险。在现有的监管制度下，我国当前的食品安全监管也不断遭遇食品欺诈的挑战。

针对农业生产，来自中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所的朱莹助理研究员指出，随着现代农业技术的发展，消费者已无法通过外观或消费体验辨别农产品的营养物质含量、农兽药残留量、激素和抗生素含量、以及病菌含量等信息。生产者和消费者之间信息的不对称性的不断加剧，为部分生产经营者采取欺诈行为提供了可乘之机。另外，我国农产品流通格局呈“买全国、卖全国”的状况，活鸡、活猪、活鱼等长途贩运、现宰现吃，导致运输途中非法添加，加大了质量安全风险；再加上市场上散装农产品标签不规范、销售者进销台账不规范不齐全比较普遍，即使发现问题产品，也很难追根溯源。面对农产品质量安全领域存在的欺诈行为，为了切实解决禁限用药物违法使用、常规农兽药残留超标等问题，农业农村部联合市场监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院等部门在全国联合实施食用农产品“治违禁 控药残 促提升”三年行动。进一步推动生产方式转型升级，普遍应用绿色防控技术，科学合理使用农药兽药，杜绝违法使用禁限用药物问题，有效遏制常规农兽药残留超标问题等。各地在开展过程中也探索了新举措，比如浙江湖州聚焦问题较为突出的农产品，建立种植、畜牧、水产、产品检测、执法检查、综合协调等6支“护航突击队”，明确职责分工，形成主管主责、把脉会诊、迅即能动的常态化监管机制。上海市将地产韭菜、豇豆等农产品生产信息纳入追溯管理，并对照追溯品种目录开展农事档案核查，加强产地准出管理，鼓励生产主体将信息追溯与承诺达标合格证制度相结合，赋码上市、方便查询。

针对食品生产经营，来自市场监管总局执法稽查局稽查四处的娄思涵实务专家指出，随着我国食品安全整体水平的提升，多年来未发生区域性食品安全风险事件，但执法稽查实践发现，近年来食品中掺杂掺假的大要案件比例不断上升，尤其是食用油、畜肉制品、动物血制品等。食品掺假掺杂隐蔽性强，在违法行为的查处方面存在难点。一是发现难鉴定难。食品造假技术提升，感官评价很难发现其中的欺诈行为。而且目前食品安全标准中的检验方法多不涉及食品掺杂掺假的判断，《食品安全法实施条例》第四十一条规定“对可能掺杂掺假的食品，按照现有食品安全标准规定的检验项目和检验方法以及依照食品安全法第一百一十一条和本条例第六十三条规定制定的检验项目和检验方法无法检验的，国务院食品安全监督管理部门可以制定补充检验项目和检验方法，用于对食品的抽样检验、食品安全案件调查处理和食品安全事故处置。”在查办假冒畜肉制品、血制品等案件中，常用的动物源DNA检测方法均为推荐性方法；食用调和油掺杂掺假的检测问题更加棘手，检测报告仅能提供不同脂肪酸的组成比例供办案人员参考，必须结合现场检查情况才能定性；食醋中的低压羟基化法冰乙酸与发酵法冰乙酸的检验鉴别方法目前仍在探索中，食醋掺假行为难以通过检验检测发现，仅能通过现场检查、物料平衡等途径查办。二是定性难，对于不一定产生食品安全问题的食品欺诈如何定性尚存争议。以食用植物油的掺杂掺假为例，除在食用油中直接添加香精或其他非食用物质使用《食品安全法》第三十四条定性无争议外，对于用A油冒充B油、A油中掺入B油、调和油中各类油比例与标识不符等食品欺诈违法行为，属于质量问题或食品安全问题，应使用《产品质量法》定性还是《食品安全法》定性，学术界及监管执法实践均存在较大分歧，一种观点认为，产品本身符合食品安全要求，掺杂冒充是与食品安全无关的质量问题，应当按照《产品质量法》处理；另一种观点则认为，《食品安全法》与《产品质量法》属于特殊法与一般法的关系，对于食品领域的掺杂掺假行为，应当严格落实食品安全“四个最严”要求，按照《食品安全法》处理。鉴于《食品安全法》并未提出以次充好等概念，在《食品安全法》修订前，定性争议将持续存在。

针对食品进出口，来自石家庄海关的李轩实务专家指出，海关作为我国进出口食品安全监督管理部门，处在对外开放国门安全“第一线”，承担着为国把关的重要使命，确保进出口食品安全是海关义不容辞的政治责任。我国进出口食品生产经营者应当依照中国缔结或者参加的国际条约、协定，中国法律法规和食品安全国家标准从事进出口食品生产经营活动，依法接受监督管理，保证进出口食品安全，对社会和公众负责，承担社会责任。从国外官方监管部门通报的我国出口农食产品不合格案例可知涉及食品欺诈的情况屡见不鲜，主要有标签不合格（虚假标注等）、理化指标超标（违规添加违禁物质）等，如出口韩国冷冻章鱼注水、出口美国果干被检出违禁色素等。据海关数据统计，2022年第一季度，美国FDA扣留我国不合格农食产品178批次。其中，由于含有非食用添加物被扣留（召回）的产品63批次，占总批次的35.39%，列第一位；由于品质不合格和农兽残超标原因被扣留（召回的）分列二三位，分别为34批次和25批次。为了把“四个最严”的要求落实到进出口食品安全的各个方面，防范进出口食品欺诈行为，现就优化海关监管工作可从以下四个方面入手，包括一是重视食品标签的合规性，二是加强对生产加工环节的监管，三是进一步规范证书管理，四是加强风险信息收集。

从实践挑战到制度完善，中国政法大学民商经济法学院孙颖教授认为，食品欺诈问题在世界范围内不断爆发的原因主要是食品市场上存在着严重的信息不对称，消费者在购买前甚至消费后都难以识别食品的真实质量、成份和安全水平，那些不良企业或者食品生产经营者正是利用这一点及自身的信息优势谋取不法利益。针对食品欺诈，以欧美为代表的发达国家总体上采取了从源头追溯的全食品链监管，从基础数据库构建，到脆弱性评估等食品欺诈预防体系的构建，以及强化食品欺诈检测技术和食品检查的频率等来应对食品欺诈风险。这些做法对我国具有启发与借鉴意义。目前国内外均有研究认为监管频率的提高能够有效改善食品欺诈现状，研究发现，政府监检查频率越高，欺诈行为越少; 相反，政府部门失职或者检查频率低时，零售商欺诈现象将愈演愈烈。考虑到我国食品行业，大、中、小、微企业并存，且以中、小、微企业为主，需要多管齐下、夯实基础、科学监管、长效监管。一是从生产、销售各环节建立完整的可追溯的食品安全管理体系；二是做好食品欺诈的基础数据库建设，为企业和政府监管提供指向和数据支撑；三是要不断加强食品欺诈检测技术的研究与突破，为预防食品欺诈提供技术支撑；四是督促、指导企业建立科学合理的原料脆弱性评估方法与体系，防控食品企业产生的原料欺诈；五是不断提高市场监管部门对食品欺诈的检查频率、监管范围和处罚力度，督促和震慑各类大中小微生产企业切实保证其生产的食品不含有虚假成份和有害成份、标签真实、广告宣传真实；六是建立多渠道多层次的反食品欺诈法治与道德建设，结合政府、行业以及社会公众三方的努力， 通过完善道德评价体系、企业的信用体系等执法体系与实践来引导和激励食品生产者诚信经营。

针对具体建制，来自国家食品安全风险评估中心标准中心的樊永祥主任研究员指出，标准作为食品的技术要求，可以在一定程度上预防食品欺诈的发生，并通过标准的执行，对食品欺诈行为进行发现和管理。标准可以发挥的作用包括以下几种情况：一是通过强制性规定某类食品的定义、原料来源和主要成分，把该类食品的特征性技术要求进行明确界定，为打击掺杂使假行为提供技术依据；二是通过规定某类食品的生产过程、加工工艺、关键加工环节，从过程管理的角度规范特定食品的生产要求，只有在满足这些要求的情况下生产的食品方能符合食品真实性规定，让食品生产者的生产全过程都处于强制性管理之下；三是通过严格执行食品标签标识标志，督促食品生产者真实准确的标识产品的配料表以及加工过程中使用的各类食品添加剂，使食品标签成为消费者和市场监管人员监督食品真实属性的有效工具；四是积极开发建立多种非靶向检测方法，把食品行业可能以次充好、掺杂使假的各类潜规则非法添加物质通过检验手段有效鉴别出来，让食品欺诈行为在技术手段面前无所遁形。以上四种情况都可以以强制性食品安全国家标准的形式发布和实施，其中成本最低的方法为落实食品标签要求，效果最好的方法是执行好食品生产过程要求，这些方法的前提是行业首先应该对某类产品的特征性要求先达成共识，即第一类标准的制定和实施。检验方法标准是投入最大的一类手段，可以作为一种震慑手段备而不用，或作为某些专项整治行动的工具，但不宜作为常规方法推行和实施，因为这需要投入巨大的人力和物力成本。