政府采购之采购方式篇（3）招标方式的适用条件和范围
周舟
《中华人民共和国政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条规定，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。这也是这两部法律交叉的地方。基于上述规定，有必要把《中华人民共和国招标投标法（2017修正）》与《政府采购法》关于招标方式的规定进行对照。
与《政府采购法》的有关规定一样，《招标投标法》第十条规定，招标分为公开招标和邀请招标。公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。
一、公开招标的适用条件和范围。
《中华人民共和国政府采购法》第二十六条第二款规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。也就是说，政府采购以公开招标方式为常态，其他采购方式为特殊。只要情况允许，无论是货物、服务还是工程类采购项目，政府采购应尽量采用公开招标方式。在具体操作中，凡是集中采购目录内和采购限额标准以上的采购项目，应由集中采购机构进行公开招标。根据《政府采购法实施条例》第四条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第九条的规定，采购限额标准以上的未纳入集中采购目录的，以及采购限额标准以下的政府采购项目，采购人可以自行招标，也可以委托采购代理机构代理招标。
根据《中华人民共和国招标投标法（2017修正）》第三条的规定，必须招标的项目有三类：（1）工程建设项目；（2）工程建设项目的勘察、设计、施工、监理等子项目；（3）与工程建设有关的设备、材料采购项目。
必须招标的适用范围有：（1）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（2）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（3）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
上述所列项目的具体范围和规模标准（类似于政府采购中的采购限额标准），由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。
二、邀请招标的适用范围和条件。
《中华人民共和国政府采购法》第二十九条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用邀请招标方式采购：（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。第三十四条规定，货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十三条规定，采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，符合政府采购法第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的，经设区的市级以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。
《中华人民共和国招标投标法（2017修正）》第十一条规定，国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。第十七条规定，招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。《中华人民共和国招标投标法实施条例（2019修订）》（国务院令第709号）第八条规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当公开招标；但有下列情形之一的，可以邀请招标：（一）技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；（二）采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。
由此可见，邀请招标的适用范围，涵盖了货物、服务和工程采购三类项目。邀请招标的适用条件有三：
一是该项目具有特殊性，相关的行政法规（实施条例）把这种特殊性归纳为：（1）技术复杂；（2）项目有特殊要求；（3）受自然环境限制；（4）需要执行政府采购政策等四种情形。其表现特征为：可供选择的供应商或潜在投标人数量有限。
二是公开招标的费用和成本在采购项目总值或合同金额中的占比过大，公开招标具有不经济性。
三是无论货物和服务类采购项目，还是工程类项目，本应采用公开招标方式的，如果转为采用邀请招标方式，都必须事先获得主管部门批准。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十三条的规定，采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，采用邀请招标方式，必须经设区的市级以上人民政府财政部门批准；工程类的项目，更是把邀请招标的适用对象局限在国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省级人民政府确定的地方重点项目这两类，而且事先必须获得国务院发展计划部门或者省级人民政府批准。
三、邀请招标对象的产生方式。
根据《中华人民共和国招标投标法（2017修正）》第十七条规定，邀请招标的对象，应该是三个以上具有承担能力而且资信良好的法人或其他组织。该条款对邀请招标对象的数量、基本条件作出了规定，但是，对邀请招标对象的产生方式未予细化。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十四条对采用邀请招标方式的采购项目如何产生合格供应商，规定了操作规范，具体来讲，有以下三种：
（1）发布资格预审公告征集供应商；采购人或者采购代理机构应当按照资格预审文件载明的标准和方法，对报名参加资格预审的潜在投标人进行资格预审。
（2）从省级以上人民政府财政部门建立的供应商库中选取；
（3）采购人书面推荐。
通过以上方式产生合格的供应商名单后，采购人或者采购代理机构应当按以下要求进行邀请招标：
（1）拟邀请的合格供应商必须在三家以上；
（2）备选的合格供应商总数不得少于拟随机抽取供应商总数的两倍。
（3）随机抽取是指通过抽签等能够保证所有合格供应商机会均等的方式选定供应商。随机抽取时，应当有不少于两名采购人工作人员在场监督，并形成书面记录，随采购文件一并存档。
（4）投标邀请书应当同时向所有受邀请的供应商发出。
根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十九条第四款的规定，以邀请招标方式进行的采购项目，在公告中标结果时，采购人采用书面推荐方式产生符合资格条件的潜在投标人的，还应当将所有被推荐的供应商名单和推荐理由随中标结果同时公告，以保证邀请招标过程公平公正。
两相比较，《政府采购法》体系中的“邀请招标”比《招标投标法》体系更加具有可操作性。
