本公告于2026年7月28日正式发布，施行时点锁定2026年9月1日，核心逻辑是废止运行近40年的全口径能源行业土地免税旧体系，收缩免税边界至纯公益、安全保障、跨区域基础设施用地；对原有全额免税的生产经营性土地设置一年减半过渡期，之后全面恢复全额征税，本质是终结能源行业长期超常规土地税收倾斜，回归税收中性与土地集约利用原则。下文严格依照公告条款顺序逐条拆解，同步对比1989年起系列旧免税文件规则，明确变动节点、内涵、适用范围与风险点。
第一条 过渡期安排与旧免税文件整体废止条款原文及深度解读
条款原文
对按《国家税务局关于电力行业征免土地使用税问题的规定》〔（89）国税地字第013号〕等文件（具体见附件）规定减免城镇土地使用税的土地，自2026年9月1日至2027年8月31日，按应纳税额减半征收城镇土地使用税；自2027年9月1日起，全额征收城镇土地使用税，（89）国税地字第013号等文件同时废止。
深度条文拆解
1. 适用土地范围界定
本条覆盖的是旧政策体系下全部享受免征城镇土地使用税的能源行业用地，不仅限于电力行业，还包含油气、煤炭、各类矿山、非金属建材矿、页岩气、煤层气等全链条资源类企业采矿用地、生产厂区、排土场、尾矿库、矸石山、工业加工场地、内部仓储、配套办公生活区等核心生产载体土地。这类土地在旧规则下全程零土地使用税，是本次政策最核心的调整标的。
2. 双层过渡机制的政策意图
财政部与税务总局设计一年完整自然年度过渡期，并非直接一刀切全额征税，核心是对冲能源行业前期固定投资高、用地规模巨大、现金流周期长的行业属性。第一阶段减半征收，允许企业完成土地台账梳理、应税/免税土地分割、税源信息变更、税负测算与内部财税架构调整；第二阶段直接并入一般工商企业土地税制，消除能源行业与普通制造业、服务业长期存在的土地税负鸿沟。
3. 文件废止的法律溯及边界
公告明确废止以（89）国税地字第013号电力行业免税文件为核心的一整套行业专项免税规范性文件，附件清单囊括煤炭、油气、矿山、建材等十余份上世纪80至90年代专项财税文件。废止仅向后生效，2026年8月31日之前企业已按旧法享受的免税权益、历史申报记录不作追溯调整，税务机关不得追缴往期税款；仅从9月1日起，旧法彻底失去执法效力，所有原有免税依据全部失效，企业不得再以旧文件作为免税申报理由。
本条新旧制度核心变化对比
1. 旧制度规则：上述能源行业生产核心用地永久全额免征城镇土地使用税，无任何征税阶梯、无过渡期，属于行业专属长期法定优惠；立法背景是1988年城镇土地使用税刚落地，能源属于国民经济瓶颈产业、计划定价模式、行业普遍亏损、勘探开采投入极大，国家以土地免税方式定向托底基础能源供给。
2. 新规颠覆性变化：直接取消生产经营性土地终身免税特权，采用减半过渡+全额征税两步走替代原有永久免税；优惠仅向后压缩至第二条列举的限定基础设施、安全防护用地，生产主体用地完全剥离免税清单。
3. 隐性变动点：旧体系下各行业单独发文、口径分散，油气、煤炭、电力各自免税范围表述不一，极易出现跨行业口径套利；新规统一用两条架构整合全行业规则，消除分散文件带来的征管模糊地带，实现能源资源行业土地税制统一化。
第二条 全新正向列举式免税清单逐条深度解读（共八项细分用地，为新政唯一保留的免税范围）
本条整体规则：自2026年9月1日起，无论土地来源为自有、租赁、无偿划转、临时占用，只要属于下列八大类定向用途，即可继续免征城镇土地使用税；同时明确项目建设期内，该类配套用地同样享受免税，消除基建阶段与运营阶段政策断层。本条采用正向穷尽列举原则，未被列入的所有能源行业土地，一律归入第一条应税范围，过渡期减半、之后全额计税，这是新旧体系最关键的结构性变化。
第（一）项：石油天然气（页岩气、煤层气）企业专项免税用地
原文：石油天然气（含页岩气、煤层气）生产企业在工矿区内的消防、防洪排涝、防风、防沙设施用地，厂区（含生产、办公、生活区）以外的铁路专用线、公路用地。
条文深度解析
1. 内部安全防护用地仅限四类特定防灾设施：消防、防洪排涝、防风、防沙配套占地，仅限工矿区内部配套设施本体占地；油气场站内部生产装置区、储油储气区、综合办公楼、员工宿舍、内部道路、绿化用地不在本项免税范围内，过渡期起必须计税。
2. 厂区内外划分是核心判定红线：仅生产厂区、办公生活区围墙界限之外的外部铁路专用线、外部公路线路占地免税；厂区内部连接装置区的内部道路、内部铁路支线，不属于本条免税范围。
新旧差异：
旧油气行业免税文件中，油气矿区整体大范围免税，包含内部生产装置、场站、内部道路、储库、生活区；新规直接将内部核心生产用地剔除免税，仅保留防灾设施与厂区外部交通专线，免税范围大幅向内收缩，仅保留公共安全属性用地。
第（二）项：油气长输管道线路用地及施工临时用地
条文深度解析
免税覆盖两类：一是跨区域长输油气管道本体线路永久占地；二是管道建设期临时便道、堆料场、施工营地等临时占地，临时用地到期复垦后不再涉及土地税争议。本项免税核心依据是长输管道属于全国性能源公共基础设施，具备跨区域公共品属性，与地方一般工业用地属性完全不同，因此继续保留免税。
新旧差异：
旧规则不仅管道免税，管道沿线配套加压站、分输站整体全部免税；新规仅纯线路本体+施工临时用地免税，加压站、分输站建筑及场地划入应税生产用地，过渡期减半征税。
第（三）项：水电站专项免税用地
原文：水电站的水库水面淹没区、大坝（不包括发电厂房用地）、堤防、护坡、航道（含航道设施）、增殖放流站、过鱼设施、灌溉设施和泄洪设施用地。
条文深度解析
1. 明确反向排除项：发电厂房本体用地强制计税，无论新旧电站，厂房及其附属变电、开关场地不属于免税；水库淹没水面、大坝主体、防洪堤防、护坡、通航航道、生态保护设施（过鱼、增殖放流）、农业灌溉设施、泄洪闸设施全部保留免税资格。
2. 立法逻辑：水库淹没区、堤防、泄洪设施承担区域防洪、公共供水、生态保障职能，属于强外部性公共资源，而非纯粹企业经营性资产，因此予以豁免土地税；发电厂房属于直接商业化发电经营载体，应当与工业厂房同等征税。
新旧差异：
旧电力行业文件对水电站整体厂区+厂房+大坝+水库统一全额免税；新规切割为二元结构，公益防洪生态部分免税，商业化发电厂房彻底剥离免税清单，是水电行业税负结构最大改动点。
第（四）项：核电站堤防、护坡用地
条文深度解析
免税范围极度狭窄，仅核电站外围防洪堤防、边坡防护工程占地；核电站反应堆厂房、核废料存储区、变电设施、办公区、场内道路、后勤用地全部归入应税范围，过渡期起减半计税。核电站安全防护体系中的消防、隔离区、内部应急通道，不在本条列举范围内，不享受免税。
新旧差异：
旧体系核电整体厂区参照电力行业通用免税规则，整体免征土地使用税；新规仅保留外围防洪护坡单一用地免税，核设施主体用地全面恢复征税，核电免税缩减幅度为所有能源细分行业中最大。
第（五）项：火电厂厂区以外铁路专用线、公路用地
条文深度解析
红线依旧是厂区内外划分：仅火电围墙外部独立铁路专线、外部社会衔接公路占地免税；厂区内部燃煤输送铁路、内部路网、煤场、冷却塔、机组厂房、脱硫脱硝环保装置区、办公楼、生活区一律应税。
新旧差异：
旧规则火电厂区整体大范围免税，煤场、机组、内部道路全部免征；新规仅保留厂区外部公共衔接交通用地，火电核心生产用地全部进入征税序列。
第（六）项：供电企业输电线路（含杆塔基础）用地及其施工临时用地
条文深度解析
仅架空输电线路本体、铁塔杆塔基础占地、线路建设期临时用地免税；变电站、开闭所、配电房、调度中心、供电所办公场地完全不属于免税范围，过渡期正常计税。本项延续电网基础设施公共属性，仅保留线性线路免税，点状变电站点全面恢复征税。
新旧差异：
旧文件变电站、输电线路一体化全部免税；新规线性线路保留优惠，点状变电运营场地取消免税，实现输配环节税制分离。
第（七）项：煤炭企业定向免税用地
原文：煤炭企业的炸药库库房外安全区用地，厂区（含生产、办公、生活区）以外的铁路专用线、公路、向社会开放的公园和公共绿化带用地。
条文深度解析
1. 唯一内部免税项为炸药库外部法定安全隔离区域，仅安全防护缓冲地带免税，炸药库建筑本体、矿区采掘场、排土场、矸石山、洗煤厂、仓储场地均应税。
2. 外部免税三项：厂区外铁路专线、外部公路、面向社会开放的公园与公共绿化带；企业内部封闭绿化、内部休闲场地不属于免税。
新旧差异：
旧煤炭专项免税文件将采矿场、排土场、尾矿矸石山、地面工业场地整体全部免税；新规采掘、洗选、排土等核心资源开采用地全部转为应税，仅保留爆炸物安全隔离区与外部公共交通、开放绿地极小范围免税，煤炭行业免税面积收缩比例极高。
第（八）项：矿山（金属+非金属）、建材企业炸药库库房外安全区用地
条文深度解析
仅保留爆破物资库房外部法定安全隔离缓冲用地免税；露天采矿场、井下配套地面场地、选矿厂、尾矿库、建材矿山破碎加工场地全部归入应税土地。尾矿库在旧规则下属于核心免税用地，新政无任何专项豁免，必须依法计税。
新旧差异：
旧矿山、建材行业整套采矿及尾矿配套用地长期全额免税；新规完全取消采矿主体、尾矿库免税资格，仅保留炸药外部安全区这一项极窄免税口径，资源开采行业土地优惠基本出清。
本条附属补充规则解读：建设期免税延续
公告明确上述八大类免税用地，项目建设阶段同样免征土地使用税，解决了过去实务中“运营期免税、建设期被要求缴税”的口径冲突，统一建设、运营全生命周期内同类配套用地政策一致性，属于征管口径优化，并未改变优惠实质边界。
第三条 纳税人划分、土地界定、留存备查资料与征管配套条款深度解读
条款原文
纳税人应按土地实际用途划分应税土地和免税土地，分别核算占地面积；未分别核算的，不得享受本公告第二条规定的免税政策。纳税人享受本公告规定的优惠，应按规定留存相关资料备查。本公告自2026年9月1日起施行。附件所列文件同时废止。
条文深度拆解
1. 分别核算前置义务，设置免税资格否决条款
企业必须建立两套土地台账：一是第二条列举的免税配套设施占地台账，二是第一条项下应税生产经营用地台账，两套台账必须清晰分割占地面积、土地权属、宗地编号、用途证明材料。若企业未做分开核算，税务机关可直接剥夺全部第二条项下免税资格，全部宗地统一全额计征土地使用税，不适用减半过渡期优惠，这是本次新政设置的核心惩戒性征管规则。
2. 备查资料法定化，降低自由裁量空间
企业需要长期留存土地权属证书、宗地图、用地规划许可、设施用途证明、外部道路/铁路权属界定材料、防灾设施竣工验收资料、管道线路审批文件、环评与安全设施验收材料，用于税务核查时证明土地属于第二条正向列举的免税范畴。未来金税系统会联动自然资源部门宗地信息比对，虚假划分土地用途会触发税源核查与纳税调整、滞纳金追责。
3. 施行与废止时点再次明确闭环
施行日严格为2026年9月1日零点，附件全部上世纪专项能源免税文件同步整体失效；不存在过渡期间旧法新法并行选择空间，企业不得择适用旧优惠，只能严格适用22号公告两分法规则。
本条新旧体系关键变化
旧体系下能源企业整体宗地统一认定免税，不需要细分用途、不需要分割占地面积，不存在分别核算强制义务；新规将土地按用途拆分计税，强制精细化宗地管理，将能源行业土地税源纳入常规精细化征管体系，消除过去“一宗地全免税”的粗放征管模式。
整体宏观层面新旧体系结构性变革总结
1. 优惠逻辑彻底转向：从行业普惠优惠→公共基础设施定向特惠
1989年土地使用税设立初期，为扶持瓶颈能源产业，采用行业整体普惠免税，只要属于油气、电力、煤炭、矿山、建材主体企业，其绝大多数生产占地全部免征；新政完全抛弃行业身份普惠制，不再看企业是否属于能源行业，只看单宗土地实际用途，仅具备公共安全、防洪生态、跨区域线性基础设施属性的土地免税，纯商业化生产用地一律征税，实现税制从身份优惠向用途优惠转型。
2. 税负释放节奏平滑化：突然全额征税→一年减半缓冲
旧政策直接切换会造成大型能源企业一次性税负激增，本次设计12个月完整过渡期，大幅降低行业转型冲击，给予企业重构土地台账、盘活低效占地、复垦闲置采矿用地、土地集约改造的缓冲周期，契合国家土地集约利用、矿山生态修复的顶层导向。
3. 消除跨行业税负不公，服务全国统一大市场
能源行业用地规模显著高于一般制造业，长期全额土地免税造成同等规模企业，能源行业土地成本显著偏低，形成制度性税负洼地；新政填平该制度洼地，能源企业生产用地并入统一税制，让工业土地税负跨行业趋于中性，减少要素市场扭曲。
4. 倒逼土地集约化利用
旧免税环境下，企业囤积排土场、尾矿库、废弃采掘场地成本极低，缺乏复垦、盘活、缩减低效占地的经济动力；恢复征税后，大面积闲置土地会产生持续年度税负，倒逼企业开展矿山复垦、闲置土地转让或再开发，提升土地整体利用效率。
企业端核心实务风险提示（基于新旧差异衍生）
第一，必须在2026年9月前完成全宗地测绘分割，清晰区分第二条免税配套用地与第一条应税生产用地，完成税源信息变更，避免因未分开核算丧失全部免税资格；
第二，严禁将厂区内部道路、内部绿化、内部专线强行归入第二条厂区外部交通免税范围，内外边界是税务核查核心焦点；
第三，水电站发电厂房、变电站、核电主体设施、油气分输加压站、尾矿库、洗煤选矿场地，全部明确归入应税范围，不可继续沿用旧文件申报免税；
第四，过渡期减半属于阶段性优惠，2027年9月1日之后永久取消，企业长期税务筹划必须以全额计税作为基准测算，不可将减半税率作为长期成本假设。
