——从公共采购改革看建设工程企业的投标合规风险

导语｜公共采购和工程招投标正在进入“全过程留痕、数据穿透、责任追溯”的监管阶段。对建设工程企业而言，真正的风险不只是能不能中标，而是中标之后能不能经得起查。

最近，招投标和政府采购领域迎来一轮重要修法信号。

2026年6月下旬，《招标投标法》修订草案、《政府采购法》修订草案相继提请十四届全国人大常委会第二十三次会议审议，并于6月26日起公开征求意见，征求意见期限至2026年7月25日。政府采购法修订草案共10章104条，重点包括调整适用范围、强化政策功能、加强全过程管理、推动交易规则规范高效、完善公平竞争机制、强化权力监督与制度反腐等内容。

对建设工程企业来说，这不是普通的法律修改。

因为招标投标和政府采购，正是工程项目承揽的入口。过去很多企业习惯把投标当作“市场动作”，认为只要项目最后做成了，前期围标、陪标、借资质、压低报价、关系运作，都是行业潜规则。但这轮修法释放出的信号很明确：公共采购和招投标监管正在从“程序监管”走向“全过程穿透监管”；从查文件、查资质，走向查数据、查关系、查履约、查资金、查责任。

围标串标不会因为一次修法就完全消失，但会越来越难隐藏；违法成本也会越来越高。

本文导读

• 一、为什么这次修法值得建设工程企业高度关注

• 二、围标串标通常藏在哪些环节

• 三、修法释放的五个监管信号

• 四、围标串标如何从行政违法走向刑事风险

• 五、企业如何做投标合规和争议维权

一、为什么这次修法值得建设工程企业高度关注

招标投标法自2000年起施行，政府采购法自2003年起施行。两部法律运行二十多年后，面对全国统一大市场建设、电子化交易、公共资金绩效管理和反腐败治理，确实已经到了系统修订的时候。

公开信息显示，两部修订草案均强调保障各类经营主体平等参与，在参与资格、评审过程、交易规则、监督责任和违法后果等方面作出完善，并对相关活动链条上的违法行为加大规制力度。

对工程企业而言，过去招投标领域常见问题主要集中在四类：

明面上公开招标，实质上内定中标人；

表面上多家投标，实质上同一控制人、同一资金池或者同一利益圈陪标；

招标文件设置隐性门槛，排除外地企业、民营企业、中小企业；

低价抢标后，通过变更、签证、索赔、偷工减料、拖欠下游款项消化风险。

这些问题看似是招投标秩序问题，本质上却牵连三条责任线。

所以，企业不能只问“这次修法会不会影响投标流程”，更要问：

企业现有的投标模式，还能不能经得起数据审查、行政调查、刑事侦查和诉讼审查？

二、围标串标通常藏在哪些环节

工程行业里的围标串标，并不总是表现为几家公司坐在一起明目张胆地商量报价。更多时候，它藏在文件、人员、资金、设备、IP地址、保证金、电子文件属性和后续履约资料里。

1. “陪标型”围标

某企业已经提前被确定为中标对象，其他几家公司只是配合报名、购买招标文件、提交投标文件，制造竞争假象。

陪标公司通常具备以下特征：投标文件高度雷同；报价呈规律性差异；技术方案粗糙或明显不具竞争力；保证金来源异常；联系人、邮箱、电话、电子文件属性高度重合；中标后，陪标公司不再参与任何后续事项。

这种模式过去靠“人情”和“圈子”运转，但在电子招投标、数据留痕、投标文件比对、保证金账户穿透之后，风险会明显上升。

2. “借壳型”投标

一家实际控制企业借用多家公司资质同时参与投标，表面上是多家主体竞争，实质上是同一利益主体操控。

常见表现包括：实际控制人相同或存在亲属、员工、长期合作关系；多家公司由同一团队制作投标文件；资质证书、人员证书被统一调配；项目经理、技术负责人存在重复使用或挂靠；投标保证金最终来源于同一资金池；中标后实际施工主体与投标主体不一致。

这一类案件一旦被查，不只是串通投标问题，还可能牵连资质挂靠、违法分包、转包、虚假业绩、虚假材料等问题。

3. “招标人配合型”串标

有些项目的问题不只在投标人，还在招标人、招标代理机构或者评标环节。

典型做法包括：招标文件为特定企业量身定制；设置不合理业绩、奖项、地域、规模条件；提前泄露标底、评标标准或者投标人名单；对特定投标人的瑕疵选择性放过；对竞争对手的异议、投诉消极处理；通过评标专家打分倾斜实现“合法外观”。

本轮修法强调防止暗箱操作、强化信息公开、压实招标人、代理机构、评标专家等主体责任，正是针对这类实践痛点。

4. “低价抢标型”风险

过去一些工程项目中，投标人先以异常低价中标，再通过变更、签证、索赔、拖延施工、降低材料标准、拖欠分包款和农民工工资等方式转嫁风险。

这类模式不一定当然构成围标串标，但它会诱发工程质量、安全生产、合同履行、农民工工资、审计整改和刑民交叉责任。修订草案关于治理低价无序竞争、防止简单以最低价中标、加强履约管理的方向，正是为了管控这类风险。

三、修法释放的五个监管信号

1. 从“结果公开”走向“全过程公开”

过去很多项目只看中标结果公示。但围标串标真正发生的时间，往往不是中标公示那一刻，而是在项目前期策划、招标文件编制、资格条件设定、投标文件制作、评标打分和合同履行阶段。

公开报道显示，招标投标法修订草案拟强化信息公开，增加依法必须进行招标的项目发布招标计划、公开中标结果、定标方式以及确定中标人的主要理由等要求，并强化相关资料保存、全过程记录和可追溯管理。

项目立项 → 采购需求 → 招标计划 → 招标文件 → 投标文件 → 开标记录 → 评标报告 → 定标理由 → 合同签订 → 履约验收 → 付款结算

对企业来说，每一个节点都可能成为责任审查点。

2. 从“文件合规”走向“数据穿透”

传统围标串标往往依赖纸面文件隔离：不同公司分别盖章、分别报名、分别提交资料。电子招投标时代，监管重点会越来越多地落在数据特征上。

政府采购法修订草案强调应用数字技术、加强全过程管理、全程记录和穿透监管。这意味着，很多过去靠“口头协调”的事情，未来会被数据重新还原。

3. 从“只查投标人”走向“查全链条主体”

围标串标并不只是投标人之间的问题。一个项目如果被提前安排，可能涉及招标人、招标代理机构、投标人、评标专家、项目负责人、资金方、中间人和内部员工。

企业负责人不能简单认为“由员工、项目经理、中间人去操作，公司就能切割责任”。在全链条监管逻辑下，真正要审查的是谁决策、谁组织、谁提供资质、谁控制项目、谁实际获利。

4. 从“低价中标”走向“优质优价、履约可行”

工程项目不是普通商品采购。低价中标看似节约资金，但如果报价明显低于成本，最终往往通过三种方式转嫁风险：向下游分包商、材料商转嫁；向工程质量和安全生产转嫁；向后期变更、签证、索赔和结算争议转嫁。

企业未来的报价不应只是“价格最低”，而要能够说明：报价形成依据、成本测算过程、人材机价格来源、管理费和风险费考虑、履约能力与报价匹配、不存在低价套取中标后再恶意索赔的安排。

5. 从“一次处罚”走向“信用和业务持续影响”

围标串标的后果，不只是一次项目废标或者罚款。一旦被认定违法，企业可能面临行政处罚、信用惩戒、一定期限内禁止参与招投标或政府采购、被列入严重违法失信名单、发包人追责、审计纪检关注，涉嫌犯罪的还可能移送公安机关。

对于以工程承揽为主要业务的企业来说，投标信用就是生存资源。一次围标串标记录，可能影响多个区域、多个平台、多个项目。

四、围标串标为什么可能从行政违法走向刑事风险

很多企业对串通投标罪的风险认识不足。

《刑法》第223条规定，投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，构成串通投标罪；投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民合法利益的，也可能构成本罪。

因此，围标串标从来不是单纯的“违规投标”。它可能直接进入刑事评价。

1. 串通投标罪的重点不是“有没有中标”

实务中，企业常有一个误区：没中标，应该不严重吧？

这个想法并不稳妥。串通投标罪评价的是破坏招投标公平竞争秩序的行为。是否中标、是否实际造成损失、违法所得多少，当然会影响情节判断和量刑，但不等于没有中标就没有风险。

2. 企业负责人为什么容易被追责

在工程企业中，投标往往不是基层员工能够独立决定的事项。

如果投标保证金由公司统一安排，陪标公司由公司负责人联系，报价策略由管理层决定，中标后项目由本企业实际施工，围标费用列入公司成本，中间人费用由公司支付，企业从违法中标项目中实际获利，企业负责人、实际控制人、区域负责人、经营负责人被追责的风险会明显增加。

刑事案件中，办案机关不会只看“谁在投标文件上签字”，更会看“谁决策、谁组织、谁获利”。

五、建设工程企业最容易忽视的六个风险点

1. 投标文件雷同

很多企业以为“只是借用了模板”，问题不大。但如果多家投标文件出现错别字一致、排版格式一致、技术方案段落高度一致、电子文件属性一致、报价清单错误一致，就很容易被认定为串标线索。

2. 投标保证金同源

投标保证金是围标串标案件中的关键证据。如果多家投标人的保证金最终来源于同一企业、同一实际控制人、同一财务人员、同一项目经理或者同一中间人，即使形式上分别打款，也可能被穿透识别。

3. 多家公司实质同控

一些企业为了提高中标概率，控制多家公司同时投标。表面上看，是几个独立法人；实质上看，可能存在同一老板、同一办公地点、同一财务人员、同一项目团队、同一社保人员、同一设备资源、同一经营决策。

4. 项目经理和证书挂靠

如果企业为中标临时借用证书、虚列人员、投标后不实际到岗，可能引发投标文件虚假、中标无效、行政处罚、信用惩戒、合同履约违约、工程质量安全事故责任，严重时牵连刑事风险。

5. 中间人“打包服务”

实践中，有些中间人宣称可以提供项目信息、资质匹配、招标文件设计、陪标公司、投标文件制作、专家关系、中标后结算协调。企业一旦接受这种“打包服务”，就可能把自己带入围标串标、行贿受贿、非法利益输送甚至诈骗风险之中。

6. 中标后转包、违法分包

围标串标和挂靠、转包、违法分包往往不是孤立存在。有些项目投标主体只是“壳”，真正施工的是另一个实际施工人或者挂靠团队。投标阶段的违法安排，最后往往会在工程款诉讼、执行和刑事案件中集中暴露。

六、政府采购领域会有哪些新变化

政府采购与工程招投标有交叉，但并不完全相同。

政府采购法修订草案的重点之一，是从传统“采购程序管理”走向“预算、需求、采购、履约、验收”的全过程管理。公开报道提到，本次修订改变过去偏重程序规制的立法思路，构建覆盖预算、需求、采购、履约、验收的全过程管理机制，并厘清采购人、供应商、代理机构、评审专家、监管部门各方权责。

对供应商来说，重点变化不只是“怎么投标”，还包括采购需求是否合理、资格条件是否公平、评审规则是否透明、合同款项是否及时支付、履约验收是否规范、采购人是否设置歧视性条件、代理机构和评审专家是否依法履职。

尤其值得关注的是，修订草案以破除政府采购隐性壁垒为重点，确立公开竞争原则，禁止差别歧视待遇，治理低价无序竞争。

过去一些政府采购项目中，供应商虽然形式上可以报名，但实质上被以下条件排除：要求本地业绩、本地分支机构、特定品牌授权、不合理奖项、与采购需求无关的资质、以技术参数锁定特定供应商、评分规则向特定供应商倾斜。

这些“看起来合法、实质上排斥竞争”的做法，将会面临更严格审查。

七、企业遇到疑似围标串标，如何依法维权

如果企业发现自己被排挤，或者项目疑似存在围标串标、定向招标、评标异常，应当尽快固定证据，并依法采取异议、投诉、举报、诉讼等路径。

1. 先判断问题发生在哪个阶段

不要等项目已经施工大半，才回头说招投标违法。越早提出，越容易形成有效救济。

2. 异议和投诉要有证据，不要只写情绪

很多企业投诉失败，不是因为没有问题，而是投诉材料写成了情绪表达。

有效投诉材料应当指出具体招标条款，说明该条款与采购需求无关，对比行业通常标准，指出该条款实际排除了哪些潜在投标人，提供中标人不满足条件或者条件为其量身定制的证据，并明确请求：修改招标文件、暂停招标、重新评审、废标、查处违法行为等。

3. 刑事控告要谨慎，不能把商业竞争都刑事化

如果确实存在围标串标、泄露标底、收受好处、虚假投标等严重问题，可以考虑向公安机关、纪检监察机关或者行政监管部门提交材料。

但刑事控告必须谨慎。不是所有招投标瑕疵都构成犯罪，也不是所有低价中标、评分异常都能直接认定串通投标。刑事控告材料应当重点围绕串通主体、串通方式、报价安排、资金往来、文件雷同、利益输送、损害后果和证据来源展开。

八、建设工程企业如何做投标合规

在修法趋势下，工程企业需要建立投标合规底线。这不是大企业才需要做的事。中小施工企业、劳务企业、专业分包企业、材料供应商，只要参与政府投资项目、国企项目、依法必须招标项目，都应当重视。

1. 投标决策要留痕

企业应当建立项目投标决策流程，至少明确：谁决定是否投标，谁负责资格审查，谁负责成本测算，谁负责报价审核，谁负责投标文件制作，谁负责对外沟通，是否存在中间人、居间人，是否存在保证金代付或资金异常。

2. 严禁陪标、围标和借壳投标

企业内部应明确禁止帮他人陪标、请他人陪标、统一制作多家公司投标文件、统一安排多家公司报价、代付其他投标人保证金、借用或出租资质投标、通过中间人组织围标。

3. 中间人费用必须审查

企业支付所谓咨询费、服务费、居间费时，应审查是否有真实服务内容，是否涉及违法获取项目信息，费用是否与中标结果直接挂钩，收款方是否与招标人、代理机构、评标专家有关联，是否存在现金支付、个人账户收款、虚开发票，合同表述是否掩盖利益输送。

4. 报价必须有成本依据

企业应当保留完整报价测算资料，包括工程量清单分析、人工费测算、材料询价记录、机械设备费用、管理费、规费、税金、风险费用、供应商报价依据和内部审批记录。异常低价不是不能报，但必须能解释为什么这个价格仍可履约。

5. 投标文件制作要隔离

企业不得与其他投标人共用同一台电脑、同一制作人员、同一邮箱、同一联系电话、同一电子签章环境、同一投标保证金来源。如果确需委托第三方制作投标文件，也必须确保该第三方没有同时为竞争投标人提供服务。

6. 中标后必须真实履约

投标合规不能止于中标。中标后如果出现项目经理不到岗、人员证书挂靠、转包、违法分包、实际施工主体更换等情况，前期投标文件的真实性就会被重新审查。

九、什么样的项目最容易出问题

从律师实务角度看，以下项目最容易引发招投标争议甚至刑事风险。

企业判断项目能不能投，不应只看利润，更要看风险。有些项目看起来利润高，实质上从招标文件发布那一刻起，风险就已经埋下了。

十、投标合规十问

企业参加招投标和政府采购活动前，至少应当问自己十个问题。

□ 这个项目的资格条件是否公平、合理？

□ 我方是否真实具备投标资质和履约能力？

□ 投标文件中的业绩、人员、证书是否真实？

□ 报价是否有完整成本测算依据？

□ 是否存在请人陪标、帮人陪标的安排？

□ 是否有其他投标人与我方存在关联关系？

□ 投标保证金是否由我方自有合规账户支付？

□ 是否向中间人支付与中标挂钩的不明费用？

□ 中标后是否由我方真实组织施工和履约？

□ 如果监管机关调取全部资料，我方能否解释清楚？

只要其中有三个问题答不上来，就应当暂停投标，重新审查。只要其中有一个问题涉及围标、串标、行贿、虚假投标，就不应继续推进。

结语：投标合规，正在成为工程企业的生存能力

招投标法、政府采购法拟大修，表面上看是公共采购制度更新，实质上是市场竞争秩序的重新校准。

过去，很多企业靠关系、靠圈子、靠陪标、靠低价抢项目。以后，企业更需要靠真实资质、真实业绩、真实报价、真实履约和真实管理能力进入市场。

文件会留痕，数据会比对，资金会穿透，履约会反查，投诉会倒逼，刑事责任会兜底。

对建设工程企业来说，真正要改变的不是投标文件格式，而是项目承揽逻辑。

以后不能再只问：这个项目能不能拿下来？更要先问：这个项目拿下来以后，经不经得起查？

投标不是一场短跑，而是从招标文件、投标文件、中标结果、合同履约、工程结算到审计监督的长链条风险管理。投标合规不再是装点门面的制度文本，而是工程企业能不能长期活下去的基本能力。

参考依据

• 《中华人民共和国刑法》

• 《中华人民共和国招标投标法》

• 《中华人民共和国政府采购法》

• 《中华人民共和国招标投标法实施条例》

• 《中华人民共和国政府采购法实施条例》

• 《中华人民共和国建筑法》

• 《保障农民工工资支付条例》

• 《招标投标法》修订草案公开征求意见相关公开信息

• 《政府采购法》修订草案公开征求意见相关公开信息

• 新华社、人民网、财新网、经济日报等关于两部法律修订草案的公开报道

免责声明

本文为法律科普与实务提示，仅供学习、交流和参考，不替代具体案件中的法律意见。本文涉及《招标投标法》《政府采购法》修订内容，均以截至2026年7月7日公开信息为基础。修订草案尚非正式生效法律，后续具体条文、责任标准和实施规则，应以正式公布文本及配套规定为准。具体项目中的招投标争议、政府采购投诉、行政处罚、刑事风险和企业合规处理，应结合招标文件、投标文件、评标资料、合同履行、资金流水、人员关系和证据情况综合判断。