专家谈政府采购法修订:从招标程序中心迈向采购行为中心

政府采购方式的选择，是政府采购制度运行中的关键环节。现行《政府采购法》规定，政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，并明确“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。同时，现行法还规定，采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，因特殊情况需要采用公开招标以外采购方式的，应当在采购活动开始前获得政府采购监督管理部门批准。由此，在既有制度结构中，公开招标不仅是一种采购方式，而且在相当程度上被赋予了优先适用地位。

此次修订草案对此作出了重要调整。草案不再规定“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，也不再以公开招标数额标准作为触发公开招标的直接依据，而是明确采购人应当根据法定适用情形和采购需求特点选择采购方式。同时，草案将招标方式的适用条件进一步具体化，规定通过需求调查，市场竞争充分且能够确定采购标的详细规格和具体要求、无需与供应商协商谈判的政府采购货物、工程和服务，应当采用招标方式采购。由此可见，修订草案并不是简单减少一种程序要求，而是推动政府采购法治从招标程序中心迈向采购行为中心。

一、从公开招标到公开竞争：重新理解政府采购中的竞争

长期以来，政府采购实践中存在一种较为明显的“公开招标优先”倾向。许多采购活动只要达到一定金额，便机械适用公开招标。一些采购人也倾向于将公开招标视为最安全、最规范、最不容易担责的采购方式。这种做法在一定时期内有助于提高采购透明度、防止暗箱操作，但也容易造成一种误解，即把政府采购简单等同于招标，把竞争简单等同于公开招标。

实际上，竞争并不只有公开招标一种形式。政府采购中的竞争，核心在于通过一定程序引入多个供应商，使采购人在不同报价、方案、服务能力和履约条件之间进行比较，从而形成合理价格和更优采购结果。公开招标是竞争的重要方式，但不是竞争的唯一方式。竞争性谈判、询价以及其他依法认可的采购方式，也可以在不同项目类型中实现有效竞争。由“公开招标为主”转向“公开竞争为主”，并不是弱化竞争，而是从单一招标程序转向多元竞争机制，使竞争真正服务于采购需求和采购绩效。

二、从金额触发到需求适配：采购方式选择逻辑的转换

不再以公开招标数额标准当然触发公开招标，关键在于改变过去主要依靠采购金额触发采购方式的做法。在现行制度运行中，采购金额标准具有较强的操作便利性：只要达到法律规定的金额标准，采购人一般就要选择公开招标。这种做法有利于减少随意选择采购方式的空间，但也容易形成路径依赖，导致采购方式选择被金额标准所支配，而不是由采购需求、市场状况和项目特点所决定。金额当然是政府采购监管中的重要因素，金额越大，越需要强化公开透明和风险控制，但金额大小并不能完全决定采购项目的性质、复杂程度和适用方式。一个金额较大的采购项目，可能需求清晰、市场成熟、价格可比，适合通过招标形成充分竞争，但也可能技术复杂、方案多元、需求尚需进一步细化，需要通过谈判等方式与供应商充分沟通，才能发现更优解决方案。反过来，一个金额不大的项目，也可能具有较强专业性、创新性或者不可替代性，如果简单套用固定程序，同样可能影响履约效果。

因此，采购方式选择应当从“金额决定方式”转向“需求决定方式”，从形式化的程序适用转向实质化的采购适配。对于技术复杂、服务内容难以一次性确定、方案差异较大、创新要求较高的项目，则应当允许采购人根据需求特点依法选择更适合的采购方式。这样处理并不是削弱公开透明，而是使公开透明建立在采购需求真实、竞争方式有效和采购结果可评价的基础之上。否则，容易以金额标准替代需求判断，以程序合规掩盖采购绩效不足。修订草案强调采购人根据采购需求特点选择采购方式，正是要把采购方式选择重新交还给采购需求本身。

三、从招标吸收到采购统摄：彰显政府采购法的独立价值

淡化招标程序中心，还有助于进一步厘清政府采购法与招标投标法之间的制度边界。招标投标制度的核心在于通过招标程序组织竞争，重点解决交易机会公开、投标人公平参与、评标过程公正等问题。而政府采购制度虽然同样重视公开、公平和竞争，但其规范重心并不止于竞争程序本身，更在于预算资金的规范、高效和绩效化使用。因此，政府采购中的招标，应当服从政府采购制度的整体目标，而不能以招标程序逻辑替代政府采购逻辑。

长期以来，由于公开招标在政府采购实践中具有较强的优先地位，容易形成一种制度错觉，即只要采用公开招标，政府采购就当然规范；只要没有公开招标，采购活动就天然存在风险。但这种错觉实际上窄化了政府采购制度的功能。政府采购的规范性不仅取决于是否招标，更取决于采购需求是否真实准确、采购方式是否适配项目特点、合同履行是否实现采购目标、财政资金是否取得应有绩效。换言之，招标程序合规并不当然等于采购绩效实现，未采用招标也不当然意味着竞争不足或者程序不当。

从这个意义上看，取消公开招标数额标准，并不是削弱政府采购制度的规范性，而是推动政府采购从“招标程序中心”回到“采购行为中心”。招标只是采购方式体系中的一种，而不是政府采购制度本身。只有把招标重新放回政府采购方式体系之中，才能避免招标投标制度对政府采购制度的吸收，防止以招标逻辑遮蔽预算约束、需求管理、合同履行和绩效评价等政府采购法的核心内容，也才能更好彰显政府采购法作为预算资金支出控制法、采购权力规范法和市场化取得规则的独立价值。

四、从程序依赖到专业负责：强化采购人能力建设

由采购人根据需求特点选择采购方式，也是强化采购人主体地位的重要体现。政府采购需求来自采购人，采购结果最终也由采购人使用。如果采购人只是机械适用金额标准、被动选择采购方式，就难以真正对采购需求、采购过程和采购绩效负责。将采购方式选择更多交还采购人，并不是放任采购人自由裁量，而是要求采购人在需求调查、市场分析、方式选择、采购文件编制、评审规则设定、合同履行和验收评价中承担更加实质的主体责任。

这也意味着，改革最终指向的是“精明采购人”的形成。所谓精明采购人，并不是简单追求低价，也不是一味追求程序安全，而是能够准确识别采购需求、合理选择采购方式、有效组织市场竞争、科学设置评审规则，并对采购结果和财政绩效负责的采购人。未来监管重点也应当相应转变：不能只看采购人是否采用公开招标，更要看其采购方式选择是否符合需求特点，竞争是否充分有效，评审规则是否科学合理，合同履行是否实现采购目标。只有在强化采购人主体责任和能力建设的基础上，公开竞争为主的采购方式体系才能真正落地，政府采购也才能从“程序正确”走向“结果有效”和“物有所值”。

五、总结

总体来看，由“公开招标为主”转向“公开竞争为主”，并不是弱化政府采购中的竞争要求，而是对政府采购竞争机制作出更加准确的制度定位。公开招标具有公开性、程序性和竞争性优势，但它并不是政府采购的全部，更不能替代政府采购制度本身。政府采购的核心不在于是否一律招标，而在于采购人能否根据采购需求特点，选择适当采购方式，形成充分有效竞争，取得符合履职需要和预算绩效要求的采购结果。只有淡化招标程序中心，才能真正回到政府采购作为预算资金支出行为、合同化取得行为和采购权力控制机制的制度本质。

更进一步看，迈向采购行为中心也提示未来仍有必要推动政府采购法与招标投标法的制度统一。既然招标只是采购方式之一，使用预算资金取得货物、工程和服务的活动就不宜因是否采用招标方式、是否属于工程采购而适用彼此分割的制度规则。未来应当以此次修法为契机，进一步推动两法整合，对使用预算资金开展的采购活动建立统一规则，将采购主体、采购需求、采购方式、合同履行、监督救济和绩效评价纳入同一规范体系之中。只有这样，才能避免采购规则因方式和对象不同而发生割裂，也才能真正形成以预算资金支出控制、采购绩效提升和公平竞争维护为核心的现代政府采购制度。（作者为湖南师范大学法学院副教授）

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