一、问题的提出
《招标投标法》（修订草案送审稿）第一条规定：“ 为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高市场配置资源的效益和效率，推动经济高质量发展，制定本法。”
《政府采购法（修订草案征求意见稿）》第一条规定：“为了规范政府采购行为，提高财政性资金和其他国有资产的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进全国统一大市场建设和廉政建设，制定本法。”
上述立法目的条款存在一个根本性的方法论缺陷：立法者没有首先回答“应当有几个立法目的”这一基础问题，而是直接将若干目标平行罗列。这种做法导致立法目的条款存在以下四重问题：
第一，数量失当。将“规范行为”等法律功能表述混入立法目的，导致目的与手段混淆，数量上出现冗余。
第二，构成失序。将手段（规范行为）、结果（保护权益）、宽泛价值（维护公益）与真正的目的混杂在一起，各项目之间逻辑关系模糊。
第三，排序失据。尚未厘清“应当有几个、为什么是这几个”，就直接进入排序，导致排序缺乏基础支撑。
第四，协同失效。各项目之间缺乏主次关系和协同机制，实践中各说各话、各自为政。
因此，修法论证的逻辑次序应当是：先解决“数量与构成”——应当有几个、为什么是这几个、为什么其他应删除；再解决“结构与排序”——谁主谁辅、如何排序；最后解决“运行与协同”——如何形成合力。即：先立数、后排序、再协同。
基于这一方法论，笔者建议将《招标投标法》第一条和《政府采购法》第一条的立法目的统一表述为：“为了提高采购资金使用效益，建设公平竞争的全国统一大市场，落实宏观调控政策，促进廉政建设，制定本法。”
二、先立数：立法目的应当有几个、为什么是这几个、为什么其他应删除
立法目的条款的修改，首先应当做“减法”——删除那些不属于“目的”范畴的表述，只保留真正的“目的”。当前两法的立法目的条款将手段、目标、功能、底线混杂在一起罗列，导致真正的核心目的被淹没，各项目之间逻辑关系模糊。
（一）应保留的四个真正的“目的”
经过逐一甄别，以下四个属于真正的“立法目的”，应予保留：
1. 提高采购资金使用效益——制度存在的根本理由
《招标投标法》中的“提高经济效益”和《政府采购法》中的“提高政府采购资金的使用效益”，是两法共同的核心价值追求。如果招标投标和政府采购不能提高资金效益，这两项制度就没有存在的必要。效益是所有制度设计的“元逻辑”，是制度存在的根本理由。
2. 建设公平竞争的全国统一大市场——制度运行的制度环境
统一大市场是政府采购和招标投标制度运行的环境条件。只有在统一、公平的市场环境中，有效竞争才能真正发生，资金效益才能充分实现。《政府采购法》（征求意见稿）将“促进全国统一大市场建设”纳入立法目的，方向正确，但“促进”一词偏于消极，“建设”更具主动建构意味。
3. 落实宏观调控政策——制度延伸的政策工具
政府采购和招标投标不仅仅是“买东西”，更是国家宏观调控的重要政策工具——支持中小企业、促进绿色发展、推动科技创新、扶持不发达地区和少数民族地区等。《政府采购法》《征求意见稿》在第八条专门规定了“促进经济社会发展”的政策功能条款，但在立法目的中未予对应表述，导致政策功能条款缺乏来自立法目的的统领。
4. 促进廉政建设——贯穿采购活动的底线防线
公共采购涉及公共资金的分配和使用，是腐败的高发领域。必须将廉政建设作为立法目的之一，作为贯穿所有采购活动的制度底线。现行法和《政府采购法》《征求意见稿》均保留了“促进廉政建设”的表述，说明其必要性已达成共识。
（二）应删除的三项“伪目的”
1. 规范政府采购行为（或规范招标投标活动）——手段与目的的混淆
性质判断：手段，而非目的。
删除理由：整部《政府采购法》的全部条款都在规范采购行为，将“规范行为”本身作为立法目的之一，在逻辑上构成循环论证——因为要规范行为所以立法，立了法就是为了规范行为。法律的全部功能本身就是规范行为，这不是“目的”，而是“功能定位”。“规范行为”是实现目的的手段，而非目的本身。正如我们不能说“为了吃饭而拿筷子”——拿筷子是吃饭的手段，不是吃饭的目的。
2. 维护国家利益和社会公共利益（或保护国家利益、社会公共利益）——过于宽泛的正确废话
性质判断：目的的上位概念，过于宽泛。
删除理由：任何一部公法都可以说自己的目的是“维护国家利益和社会公共利益”——这是所有公法的共同使命，不是《政府采购法》和《招标投标法》特有的目的。这一表述过于宽泛，缺乏针对性和区分度，在立法目的中属于“正确的废话”。其内涵已被“提高资金使用效益”和“建设统一大市场”所具体化——提高资金效益本身就是维护公共利益，建设统一大市场本身就是维护国家利益。
3. 保护政府采购当事人的合法权益（或保护招标投标活动当事人的合法权益）——公平竞争的自然结果
性质判断：公平竞争的自然结果，而非独立的立法目的。
删除理由：在公平竞争的市场环境中，采购人获得充分竞争的最优报价，供应商获得平等参与的机会和公正评审的对待——双方的合法权益在公平竞争的制度框架下自然得到保护，无需单独列为并列目的。正如在体育比赛中，只要规则公平、裁判公正、赛场统一，所有参赛者的权益自然得到保障——不需要把“保护运动员权益”单独列为比赛的目的。更重要的是，“保护权益”是《民法典》《民事诉讼法》等私法的基础功能，不是《政府采购法》和《招标投标法》的核心使命。将“保护权益”作为两法的立法目的，偏离了两法“反浪费”的本质使命。
（三）小结：从“六项罗列”到“四个精选”
结论：现行法六个罗列项中，三个应删除、三个应保留；同时应补充一个《政府采购法》（征求意见稿）遗漏的宏观调控目的。最终形成四个真正的立法目的：效益（核心）、统一大市场（环境）、宏观调控（工具）、廉政建设（底线）。
（四）四个目的的逻辑完整性：不多不少、各归其位
四个立法目的恰好覆盖了公共采购制度的四个根本问题，构成一个完整的逻辑闭环：
四个目的、四个问题、四层定位——不多不少，各归其位，构成一个完整的制度逻辑闭环。少一个，制度逻辑就出现缺口；多一个，就会出现重叠或冗余。
三、后排序：“一正三副、三副有序”的结构框架
在确立了“应当有四个立法目的”这一基础之后，接下来的问题是：这四个目的之间是什么关系？是并列关系，还是主从关系？
笔者认为：四个立法目的不是平起平坐的并列关系，而是一个“一正三副、三副有序”的有机结构。
（一）什么是“一正三副”
（二）为什么只有一个“正”——重点论的体现
“正职”对应的是法律存在的根本理由。如果政府采购和招标投标不能提高资金使用效益，这两项制度就没有存在的必要。效益是所有制度设计的“元逻辑”——公开透明是为了让竞争更健康，公平竞争是为了让竞争更公正，宏观调控是在采购基础上附加的政策功能，廉政建设是为了防止权力侵蚀采购效益。所有其他目标都围绕“效益”展开，都是为实现“效益”服务的。
毛泽东同志在《矛盾论》中指出：“在复杂的事物的发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有一种是主要的矛盾，起着领导的、决定的作用。”在四个立法目的中，“提高效益”就是那个“起着领导的、决定的作用”的主要矛盾。
（三）为什么要设“三副”——两点论的体现
其他三个目的虽然不居于核心地位，但各有其不可替代的功能，缺一不可：
·没有统一大市场，有效竞争无从发生，效益无从实现；
·没有宏观调控功能，政府采购就只是“买东西”而非国家治理工具；
·没有廉政保障，效益可能被权力和私利侵蚀。
“三副”的设置，确保了三者“入列”——不被遗漏在立法目的之外。
（四）为什么“三副”要有顺序——重点论在两点中的延伸
同是“副职”，分管权重不同、与“正职”的亲疏远近不同：
三个副职的顺序，恰是从“最接近正职”到“最远离正职”的自然排列：
·第一副职：没有公平市场→没有有效竞争→没有效益（因果关系最近）
·第二副职：在效益和公平基础上附加政策功能（因果关系次之）
·第三副职：防止效益被权力侵蚀（因果关系最远，是底线保护而非产出机制）
四、三个“防止”：一正三副结构框架的防偏机制
确立了“一正三副、三副有序”的结构，只是完成了“立”的环节。在制度设计和法律实施中，还必须建立“防”的机制——防止三种可能出现的偏差。
（一）防止不分主次——“十个指头同时按下去”
“一正三副”确立了主次秩序，但“三副”各有其功能，如果不加以制度化的约束，三个副职各自强调自己的重要性，都要求“同等对待”，就会导致“十个指头同时按下去”——制度设计为了同时满足四个目标而顾此失彼，最终谁也得不到应有的权重。
在修法实践中，必须始终明确：“三副”是为“一正”服务的，不是与“一正”平起平坐的。
（二）防止把第一目的当做唯一目的——“只弹一个音”
将“效益”确立为第一目的，不等于它是唯一目的。
·如果只讲效益不讲公平，可能导致市场失序、地方保护横行；
·如果只讲效益不讲调控，政府采购就只是“买东西”而非国家治理工具；
·如果只讲效益不讲廉政，公共资金可能在“高效”的名义下被权力和私利侵蚀。
次要矛盾处理不好，反过来会制约主要矛盾的解决。没有公平市场的效益，是垄断下的虚高效益；没有廉政保障的效益，是可能被权力侵蚀的效益。
（三）防止各目的之间不按排序——“乱弹钢琴”
三个副职的排序不是可有可无的装饰，而是制度设计中的“指挥棒”：
·如果把宏观调控置于市场建设之前，可能导致为了某个政策目标而扭曲正常的市场竞争；
·如果把廉政建设前置为第一副职，可能导致制度设计从“追求效益最大化”转向“防止腐败最小化”，丢失了两法的本质使命。
排序一旦确立，在制度设计、资源配置、权力分配中就必须按照排序来安排权重。不能各吹各的号、各唱各的调，也不能任意调整顺序。
（四）三个“防止”与“弹钢琴”方法论的精准对应
毛泽东同志“弹钢琴”的比喻，恰恰包含这三层意思：
三个“防止”，正是“弹钢琴”方法论在立法目的条款中的精准落地。
五、四维协同：避免“一人一把号，各吹各的调”
确立了“一正三副”的结构（立结构），明确了“三副有序”的权重（定权责），建立了“三个防止”的防偏机制（防偏差）——但这还不够。在实践中，如果各项目的之间缺乏协同机制，仍然会出现“一人一把号，各吹各的调”的局面。
“一正三副”解决的是“谁主谁辅”的结构问题，“四维协同”解决的是“如何形成合力”的机制问题。
（一）四项目的之间的协同逻辑
协同逻辑的总概括：
·公平市场是效益的“赛场”——没有赛场，比赛无从进行；
·宏观调控是效益的“附加值”——在比赛基础上追求更高价值；
·廉政建设是效益的“防腐剂”——确保比赛成果不被侵蚀；
·效益是前三者的“目的”——赛场、附加值、防腐剂都服务于同一个目标：让比赛结果更精彩。
（二）从“三个防止”到“四维协同”
如果说“一正三副”是“立结构”，“三副有序”是“定权责”，“三个防止”是“防偏差”，那么“四维协同”就是“促合力”——四者共同构成了一个完整的闭环。有主次、有排序、有防偏，还要有协同——四者缺一不可。
六、哲学基础：两点论与重点论的辩证统一
“一正三副、三副有序+三个防止+四维协同”的整套框架，有着深厚的哲学根基——唯物辩证法中“两点论”与“重点论”的辩证统一。
（一）重点论：抓住主要矛盾——“一正”
毛泽东同志在《矛盾论》中深刻指出：“在复杂的事物的发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有一种是主要的矛盾，起着领导的、决定的作用。”在四个立法目的中，“提高效益”就是那个“起着领导的、决定的作用”的主要矛盾。
“一正”正是重点论的集中体现。没有重点，就没有方向——如果不确立效益的统领地位，四个目标就会各吹各的号、各唱各的调。
（二）两点论：兼顾次要矛盾——“三副”
毛泽东同志同时指出：“次要矛盾处理不好，反过来会制约主要矛盾的解决。”虽然效益是主要矛盾，但公平市场、宏观调控、廉政建设是次要矛盾，一个都不能少。
“三副”正是两点论的集中体现。没有两点，重点就会变成孤点——只讲效益不讲其他，最终效益也会因缺乏制度保障而落空。
（三）三副有序：重点论在两点中的延伸
即使同为“副职”，也有主次之分、权重之别。这种排序体现的是“重点”的穿透力——重点论不仅体现在正副之间，也体现在副职内部。
（四）三个防止：防止重点论与两点论的割裂
（五）四维协同：重点论与两点论的融合机制
协同的本质，就是让重点与两点形成一个相互支撑、相互赋能的有机整体，而非相互掣肘、相互抵消的松散组合。
七、系统思维：立法目的体系的整体性
如果说“两点论与重点论的辩证统一”回答了框架的哲学根基，那么“系统思维”则回答了框架的方法论特征。
习近平总书记深刻指出：“要坚持系统观念，加强对各领域发展的前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。”“一正三副”框架，正是系统思维在立法目的条款中的具体运用。
（一）“一正三副”框架何以构成一个“体系”
（二）系统思维与两点论重点论的关系
两者相互补充：只讲两点论与重点论，可能“立了结构但缺乏协同”；只讲系统思维，可能“强调了协同但缺乏主次”。只有将二者统一起来，才能既“确立主次”又“形成合力”。
八、与现行法及修订草案的对比
本建议方案的优势在于：
·方法先行：“先立数、后排序、再协同”的方法论，从根本上解决了立法目的条款的逻辑混乱问题；
·数量精当：通过做“减法”，将六个罗列项精简为四个真正的目的，删除了“规范行为”“维护公益”“保护权益”等冗余或错位表述；
·结构清晰：“一正三副、三副有序”让四个立法目的各归其位、各尽其责；
·导向鲜明：彻底摒弃“程序导向”的立法思路，确立“结果绩效导向”；
·防偏有力：“三个防止”提供了配套的纠偏机制；
·协同有效：“四维协同”确保四项目形成合力，避免“一人一把号，各吹各的调”；
·哲学深厚：根植于“两点论与重点论辩证统一”的哲学基础；
·方法自觉：以系统思维统领立法目的体系。
九、有关说明
（一）关于“先立数、后排序、再协同”方法论的释义：
本法立法目的条款的修改遵循“先立数、后排序、再协同”的方法论逻辑。首先，通过做“减法”，删除“规范行为”等不属于真正目的的冗余表述，保留“提高资金使用效益”“建设统一大市场”“落实宏观调控”“促进廉政建设”四个真正的目的。其次，在确立四个目的的基础上，建立“一正三副、三副有序”的结构体系。最后，通过“三个防止”和“四维协同”确保制度实施中不偏航、不内耗、形成合力。
（二）关于删除项的具体说明：
“规范采购行为”属于手段而非目的，构成循环论证，应予删除；“维护国家利益和社会公共利益”过于宽泛，是所有公法的共同使命，其内涵已被其他目的具体化，应予删除；“保护当事人合法权益”是公平竞争的自然结果，是《民法典》的使命而非两法的核心使命，应予删除。
（三）关于“一正三副”结构的释义：
本法四个立法目的构成“一正三副”的结构体系。“提高财政资金使用效益”是唯一的正职，居于统揽全局的核心地位；其他三个目的为副职，各司其职、各有序位。
（四）关于“三个防止”的释义：
在制度设计和法律实施中，必须坚持：防止不分主次、防止把第一目的当做唯一目的、防止各目的之间不按排序。
（五）关于“四维协同”的释义：
四个立法目的应当形成协同效应，相互支撑、相互赋能，形成“公平市场保障竞争—宏观调控延伸价值—廉政建设守护成果—效益提升统领全局”的良性循环。
（六）关于“两点论与重点论辩证统一”的释义：
本法立法目的体系的哲学根基，是唯物辩证法中“两点论”与“重点论”的辩证统一——一正是重点论（抓住主要矛盾），三副是两点论（兼顾次要矛盾），三副有序是重点论在两点中的延伸，三个防止是确保二者不割裂，四维协同是促进二者融合。
（七）关于“系统思维”的释义：
四个立法目的构成一个完整的体系，必须坚持系统思维——坚持整体性（四目的有机统一）、结构性（各居其位）、层次性（有主有次）、协同性（相互赋能）。
十、结语
立法目的是整部法律的“灵魂”，决定着制度设计的基本走向和价值取向。立法目的条款的修改，方法论比结论更重要——必须先回答“应当有几个、为什么是这几个”，再回答“谁主谁辅、如何排序”，最后回答“如何协同运行”。
笔者建议将《招标投标法》和《政府采购法》的立法目的统一表述为：
“为了提高采购资金使用效益，建设公平竞争的全国统一大市场，落实宏观调控政策，促进廉政建设，制定本法。”
这一修改遵循“先立数、后排序、再协同” 的方法论：
·立数：通过做“减法”，将六个罗列项精简为四个真正的目的——删除“规范行为”（手段混淆）、“维护公益”（过于宽泛）、“保护权益”（公平竞争的自然结果）；保留“效益”“市场”“调控”“廉政”四个各归其位的目的。
·排序：确立“一正三副、三副有序”的结构——效益为“正”，是第一目的；市场为第一副职（环境保障），调控为第二副职（功能延伸），廉政为第三副职（底线防线）。
·协同：以“三个防止”防偏差，以“四维协同”促合力，以“两点论与重点论的辩证统一”为哲学根基，以“系统思维”为方法论自觉。
修法的灵魂，在于抓住主要矛盾——提高资金使用效益、反浪费；修法的艺术，在于统筹兼顾——让公平市场、宏观调控、廉政建设各归其位、各尽其责；修法的保障，在于防偏纠偏、协同联动——三个“防止”确保结构不走样，四维协同确保合力不内耗；修法的哲学，在于两点论与重点论的辩证统一——不搞“一点论”，不搞“均衡论”；修法的方法论，在于先立数、后排序、再协同——逻辑层层递进，理论逐步升华。“先立数、后排序、再协同+一正三副+三个防止+四维协同+两点论重点论+系统思维”的完整框架，正是“突出重点、统筹兼顾、协同联动”方法论在立法目的条款中的精准体现。
生青杰，河南南阳人，郑州大学法学院毕业，现任河南城建学院学术委员会委员、法学院教授，《工程合同研习社》公众号主理人，长期从事招标采购法、建设工程法与实践法学的教学、科研和实践工作。
擅长领域：招标采购与建设工程争议解决、疑难案件解决。
主要荣誉：被住建部评为建造师管理工作优秀专家，《中国招标》智库专家委员会专家。
仲裁工作：在平顶山、洛阳等仲裁委任专家咨询委员会委员；在天津、郑州、宁波、洛阳、平顶山、安阳、三门峡、茂名、阳江、滨州、聊城、铜陵、池州、固原、榆林、威海、淄博、连云港、平凉、恩施等仲裁委任仲裁员。
律师工作：上海市建纬(郑州）律师事务所兼职律师。
其他社会身份有：常设中国建设工程法律论坛成员代表及第二十工作组成员，河南省人大常委会立法基地立法专家，河南省住建厅招标投标专家库成员，河南省住建厅房地产开发及交易专家库成员，河南省住建厅勘察设计资质与建筑施工企业安全生产许可证评审专家库入库专家，河南省仲裁协会行业发展工作委员会委员，河南省仲裁协会建设工程与房地产委员会委员，河南省工程勘察设计行业协会法律咨询工作委员会主任委员，河南省建筑业协会法律工作委员会副主任委员，总包之声创作人。
主讲建设工程合同、法律检索与写作等课程。主、参编《建设工程法》、《建设工程法规及职业道德》、《房地产法原理及应用》、《物业管理法》、《工程合同》等省级以上规划教材十部，其中参与《建设工程法规及相关知识》（第一版、第二版）作为一、二级建造师国家考试用书；《建设工程法规及职业道德》被确定为河南省二级建造师继续教育教材，《建设行业职业道德》被确定为河南省专业人员继续教育教材；参与《中华全国律师协会律师业务操作指引（4）》作为全国律协行业指引用书；参与中国常设建设工程法律论坛组织的《工程招标投标合规实务与争议解决指引》和总包之声组织的《总包政策精要》，均在行业内有较大影响。
在《城市发展研究》、《中州学刊》等刊物上发表近三十篇学术论文，其中被CSSCI全文收录9篇，并被较多引用；部分文章被全国人大网、中国改革网、中国民商法网全文转载。在主理的《工程合同研习社》公众号发表200余篇原创学术随笔，在行业内受到广泛关注。
主持原建设部、省科技厅软科学课题“我国城市房屋拆迁存在的问题及对策”、“双碳背景下我国检察环境民事公益诉讼制度创新研究” 、“河南省平安指数及指标体系研究”等省级以上项目六项，研究达到国内领先水平。参与国家发改委委托的《完善招标投标法律制度重点问题研究》；参与全国律协委托的《招标投标法（修订草案征求意见稿）》课题研究；参与全国律协委托的《建筑法》修改课题研究；参与《河南省房地产市场宏观调控及规范化研究》获省科技进步二等奖等奖项；主持河南省住建厅委托的《规范河南省招标投标秩序研究》，有关建议被采纳；主持的《平安鹰城指数及指标体系研究》被平顶山市委政法委采纳并进行转化应用。
具有卓越的争议解决能力。代理过众多建设工程案件，办案经验丰富。担任过上百起起建设工程合同纠纷案件首席仲裁员或仲裁员，办案能力突出，经手的仲裁案件保持“零撤销”的完美纪录，其裁决文书因法理透彻、逻辑缜密，而被多家仲裁机构称赞。
近年来，生教授聚焦实践法学前沿，系统提出实践法学的两个核心抓手——“三元法域”与“三层检验”：三元法域指公法、私法与经济社会法三个法律部门领域，构成实践法学的知识定位系统；三层检验是指法教义学检验、利益衡量检验与价值导向检验，构成实践法学的操作方法系统。二者形成“先定位、后检验”的有机整体，实现了西方法学三大流派、中国传统情理法文化与当下三效果统一的理论贯通。三层检验的每一步都面临特定的思维风险，法教义学检验需防范教条主义，利益衡量检验需防范经验主义，价值导向检验需防范机会主义。这一“三防”警觉机制的引入，使三层检验从“操作程序”提升为“实践智慧”。这一框架的建构，对于分析疑难复杂案件，在AI时代实现法律效果、社会效果和政治效果的有机统一提供了极具操作的分析工具。
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（编辑：张晨昊）
