有一些基建项目采取了一种介于“一般的指定本级城投企业直接实施的模式”和“标准政府和社会资本模式”之间的建设组织模式，其基本特征是“政府决策+国企组织实施+国企和社会投资方共同出资”。有人把它叫“投资建设运营一体化”（这是从参与出资的工程施工方角度叫的名称）、也有人叫“国企+投资人”模式（这是从项目直接出资人角度说的）。
这种模式在吸引社会资本以及资产的建设形成等方面和PPP模式（PPP新机制明确，PPP模式等同于基建项目的特许经营模式）效果是等同的，但在项目开工前的各项准备流程方面，却比PPP模式简便多了。和一般的指定本级城投企业直接实施的模式相比，它又能吸引社会资本，减轻城投企业资金压力（其实也是减轻了政府资金压力）。
在当前国家严格规范管理PPP模式的局面下，从政府和国企方吸引社会资本和规避复杂的PPP审批和管理流程的目的以及工程施工企业业务转型的诉求出发，这种非常灵活的模式（灵活意味着缺乏从中央到地方的一整套规范管理政策）会不会越来越多？
一、这种模式的特征
这种模式的主要特征包括：项目公益性较强，由政府决策上马项目、政府指定城投企业负责项目建设、城投企业招投资人、城投企业和投资人合资成立项目公司、运营阶段由项目公司委托城投企业关联企业运营。
除此之外，还具有以下特点：
1.城投企业对项目公司的出资来源大部分来自于财政资金，包括本级财政自有资金、上级转移支付专项资金、本级政府举债资金（主要是地方政府专项债资金）。
2.城投企业招投资人时，往往采取投资人和施工企业合并招标的方式，中标工程施工企业同时成为项目投资人，需要出资作为项目公司股东。
3.部分项目公司的股东除了主导该项目的政府的直管城投企业以及该工程的中标施工企业之外，往往还有其他政府控制的城投企业。这些政府可能是铁路、公路等线性项目的沿途政府，也可能是项目所在地政府等。
4.项目公司的债务资金，可能是项目公司向银行贷款，也可能最终来自于政府举债（地方政府发行地方政府发行债）之后向项目公司转贷（具体路径不一定是政府与项目公司直接签订转贷协议，有可能是地方政府先与政府一级国企签订转贷协议，而后该国企逐级转贷至项目公司）。（题外话：虽然个人认为，按照财政管理制度和法律规定，政府不应向城投企业转贷，但这已经是实践中的常态现象。）
此外，在具体实施中，不同项目在细节上还会有一些变化，比如中标施工企业不直接对项目公司出资，而是通过对城投企业主导设立的私募基金出资而后由私募基金对项目公司出资的方式（帮自家私募基金冲业绩吗？）间接实现对项目公司出资等等。
二、这种模式和PPP模式（特许经营模式）的比较
相同点：
1.在项目层面或者项目公司层面，都实现了对社会资本的引入。
2.社会资本可能是非本级国企、工程施工企业。
3.在建设阶段，都实现了资产的形成。
不同点：
1.关于社会资本的选择，这种模式重在引入项目建设资本金，而PPP模式对社会资本的项目运营能力具有较高要求。所以，这种模式下引入的社会资本估计以工程施工企业为主，而现行合规PPP模式引入的社会资本方应当以专业运营企业为主。
2.这种模式下，建设形成的资产归属于项目公司；而PPP模式下，建成资产归属于政府，项目公司不享有建成资产的所有权，只拥有相当长一段时间内的经营权。
3.这种模式下，建成资产的运营一般由项目公司委托城投企业的关联企业进行，或由项目公司依托城投企业的实力负责运营；而PPP模式下，在特许经营期内，项目公司依托社会资本方股东的经验和实力负责资产运营。
三、合规性分析
这种建设组织模式倒不必然涉及隐债，只是如果不将这种模式和PPP模式的管理拉平，这种管理非常灵活的模式极有可能逐步挤压规范的PPP模式存在空间。虽然标准的PPP模式可能运营能力更强一些，但是这种模式可以通过在运营阶段委托专业公司运营的方式提升运营水平。
笔者个人认为，从实质重于形式的角度出发，这种模式应当纳入广义PPP机制的管理范围，应当参照执行PPP模式的管理规定。
理由如下：
1.这些项目都是政府决策上马的，不是国企的自主投资行为。有人将这种模式命名为“国企+投资人”模式，从项目公司直接出资方的角度看是没问题的（注意，是“直接”出资），但这个名称没反映出关键的“政府决策”特征；从项目参与方的角度，可能更能综合反映这种模式特征的名字是“政府+国企+投资人”模式。项目建设过程中有政府、有社会投资人，意味着政府与社会资本在项目建设过程中有合作；同时，这类项目也为公益性项目；因此，这种模式即便与普通的PPP模式在资产所有权、项目运营方式等方面有区别，也应当在一定程度上参照PPP模式管理。
2.这种模式和一般情况下政府直接指定国企实施的模式只在故事的前半段相同，故事的后半段其实是不同的。这种模式下，后半段还要招标投资人、还要组建项目公司；而一般政府指定国企模式下，国企不需招投资人。因此，不宜参照一般直接指定国企实施的方式管理这种模式。
