在我国公共采购法律体系中，《中华人民共和国政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》并行适用，二者在立法目的、适用范围及监管要求上存在一定差异，但也存在交叉重叠。由此引发实践中的常见困惑：中标后能否对合同条款作合理调整？政府采购与建设工程招投标在变更规则上有何区别？哪些修改会构成“实质性变更”进而导致合同无效？本文将系统梳理上述问题。
一、政府采购合同及招标投标合同能否偏离招投标文件？
《政府采购法》第四十六条规定，采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十一条进一步明确，采购人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人投标文件的规定，与中标人签订书面合同。所签订的合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件作实质性修改。采购人不得向中标人提出任何不合理的要求作为签订合同的条件。
同样，《招标投标法》第四十六条规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
由此可见，无论是政府采购领域还是招标投标领域，中标通知书发出后，采购人（招标人）与中标人必须在30天内完成合同签订，且合同内容必须严格依据采购文件、中标供应商的投标文件以及中标通知书确定的内容，不得随意修改。政府采购法相关规定的立法目的在于规范国家机关、事业单位和团体组织利用财政资金进行采购的行为，提高政府资金的使用效益。而招标投标法的立法初衷则是规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，防止当事人通过签订“阴阳合同”或者“黑白合同”等不正当竞争手段，损害招投标市场秩序、损害其他投标人合法权益以谋取私利的非法目的。
二、什么是“实质性变更”？
政府采购领域并未明确“实质性变更”的具体内涵，实践中可参考《中华人民共和国民法典》第四百八十八条的规定：有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。
据此理解，似乎连违约责任和解决争议方法的变更也属于实质性变更，那么是否意味着只能完全按照采购文件中公示的合同版本签订，即便是修改违约责任条款也不被允许？对此，司法实践提供了更为灵活的参考。
例如，江苏省盐城市中级人民法院（2024）苏09民终2162号民事判决认定：“政府采购合同的实质性内容包括采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等，某园区主张双方在合同中增加的逾期付款违约金条款属于合同实质性变更缺乏法律依据。”该判决表明，法院对于违约责任等要素的变更是否构成实质性变更持审慎立场，法院认为合同文本所示明的多为合同格式及主要条款，应允许当事人在不背离合同实质性内容的前提下予以合理完善，不宜轻易认定其背离了磋商文件确定的合同文本。
而在招标投标领域，对“实质性变更”的界定相对更为明确。《招标投标法实施条例》第五十七条规定，招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
此外，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二条规定“招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。”据此，对于建设工程施工合同，应从工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等方面判断是否构成实质性背离。
三、政采合同或招投标合同一定不能变更吗？
并非绝对不能变更，但需满足法定条件，且政府采购法律体系与招投投标法律体系的规定存在差异：
1、政府采购体系：有明确的法定例外。
《政府采购法》第四十九条规定，政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。第五十条规定，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同，有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。据此，政府采购合同的变更、中止及终止需严格符合前述法定条件。
2、招标投标体系：并无明确的“10%”例外。
《招标投标法》并未设置追加采购的比例例外。相反，该法第五十九条规定了如招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，应承担一定的行政责任。这意味着，行政层面原则上禁止偏离招投标文件签订合同。但在民事上，变更合同条款是否必然导致合同无效，则需根据不同情况综合判断。
四、招投标合同条款的变更是否必然导致所签合同无效？
先说结论，招投标合同条款的变更并不必然导致合同无效。最高人民法院在多个判决中阐明了判断标准，整体上持审慎态度，注重考察变更是否实质影响竞争秩序及当事人权利义务的平衡。
◆最高人民法院（2023）最高法民申1784号判决认定：合同实质性内容，是指对合同双方当事人权利、义务有实质影响的内容。其具体内容包括工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等。根据上述法律规定的立法本意，是否存在实质影响，主要从以下两方面考虑：一是是否影响其他中标人中标，二是是否较大影响招标人与中标人的权利义务。
◆最高人民法院（2022）最高法民申262号判决认定：中标合同签订后，由于工程复杂程度高、履行期限长、变化大，随着施工进度的深入，发包方与承包方之间就工程中出现的具体问题签订补充、变更协议是正常和普遍的，但是这种补充或者变更协议不应构成对中标合同实质性内容的违反或者背离。确定是否对中标合同实质性内容进行变更，应考虑以下两个方面：第一，是否足以影响其他竞标人能够中标或者以何种条件中标。发包人与承包人的补充或变更协议的内容排除其他竞标人中标的可能或其他竞标人中标条件的，构成对中标合同实质性内容的变更。第二，是否对招标人与中标人的权利义务产生较大影响。发包人与承包人另行订立的补充或变更协议较大的改变了双方的权利义务关系，导致双方利益严重失衡的，则背离了中标合同的实质性内容。
◆最高人民法院（2021）最高法民申6808号判决认定：在建设工程施工合同履行过程中，工程量变更、材差变化等情形属于法定变更事由，因此影响中标合同履行，对于中标合同的内容进行修改属于正常的合同变更，不属于在备案的中标合同之外另行签订实质性内容不一致的“黑合同”。正常的合同变更没有损害其他竞争者的利益、破坏竞争秩序，亦不具有损害国家、社会公共利益和他人利益的目的，与《中华人民共和国招标投标法》的相关规定并不相悖，不应因此而认定无效。
◆最高人民法院（2017）最高法民终437号判决认定：法律规定中所谓合同实质性内容不一致，是指合同在工程价款、工程质量和工程期限等方面与备案合同不一致，因为这三个方面涉及招标人和中标人的基本权利义务。诉争2013年11月26日签订的《施工协议》系针对案涉同一工程项目另行签订的协议，没有经过备案，该协议约定的竣工时间早于协议签订时间，并不真实，且付款方式改为“主体结构十五层以下暂不付款”，亦即主体结构十五层以下由承包人垫资施工，改变了备案合同关于发包人支付预付款和进度款的约定，明显加重了承包人的义务，对某集团的利益影响较大。因此，一审判决认定该《施工协议》属于与备案合同实质性内容矛盾的黑合同，违反《中华人民共和国招标投标法》第四十六条第一款的强制性规定而应认定为无效，并无不当。
综合上述法律规定及司法实践，法院对于招标投标合同条款的变更是否构成实质性变更、进而导致合同无效的问题，持有非常审慎的判断态度，力求在严格禁止和商事自治之间寻求一个相对的平衡。核心考量因素可归纳为两点:
1、是否影响竞争秩序：
即变更是否足以影响其他投标人中标的机会或中标条件。若变更内容在招标阶段未曾披露，且可能排除其他潜在竞争者，则倾向于认定为实质性变更。
2、是否导致权利义务严重失衡：
即变更是否较大地改变了招标人与中标人之间的权利义务关系，造成一方利益显著受损、另一方不当得利。若变更仅为完善合同细节、适应客观情况变化（如工程量增减材料价格波动等），且未损害竞争秩序和公共利益，则属于正常的合同变更，不应一律认定为无效。
* 本文经作者授权发布，不代表「国智法苑」立场与观点，且不作为针对任何案件或问题的法律意见或建议。
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周妍君 律师
国智所第二党支部书记、合伙人
广东省政府采购中心常年法律顾问，同时担任南平仲裁委员会、北海仲裁委员会等多个商事仲裁机构仲裁员，擅长处理事业单位、国有企业常年法律顾问以及公司治理、股东诉讼、民商事仲裁和诉讼。
END
供稿：周妍君
编辑：郭秀煌
审核：岑 豪
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