对招标投标与政府采购发展的反思
任己任
我从1995年起开始担任招标投标与政府采购的评审，到现在已经有30多年，不说熟悉招标投标与政府采购，至少目睹了我国招标投标与政府采购发展的全过程。说实话，我国的招标投标与政府采购从引入这一方式时就缺乏科学的认识，从进行制度设计时就偏离了引入招标投标与政府采购的初衷。无论是最初的接近标的价中标、还是最低价中标、摇号确定中标人，还是现在广为流行的综合评分法，都是如此。主要体现在以下方面：
一是认知错位导致制度割裂。招标投标是实现公共资源采购物有所值、择优增效的主要手段，它是公共资源采购的主要方式，并不是一种可以独立存在的制度，而我国是先引进招标投标方式、后引进公共资源采购制度，这一错误的认识导致了我国公共资源采购出现了两种独立运行的采购方式：招标投标与政府采购。虽然公共资源的管理人是政府，但国际上并没有政府采购的说法，普遍称为公共资源采购。把实现公共资源采购目标的主要手段作为一种与政府采购并列的制度，决定了我国的公共资源采购管理不可避免地陷入部门权力和部门与招标人、采购人权力之争的矛盾中难以走向全面规范，同时也因为工程项目所属行业、项目采购条件与采购需求不同，以固定、统一的流程去规范不同行业、不同项目条件与不同采购需求的采购项目，就等于是以一杆枪打遍所有的鸟，不仅仅是一个笑话，更是太监开大会——纯属无稽之谈。
二是核心目标本末倒置。公共资源采购的核心目标是物有所值、择优增效，不是流程合规，更不是廉政风险防控。把流程合规与廉政风险防控作为公共资源采购的核心目标就是形式重于实质、流程重于效率，就是本末倒置、买椟还珠。我国招标采购始于对1984年鲁布革水电站引水系统国际招标的巨大成功。鲁布革水电站是世界银行贷款（1.454 亿美元）项目，根据世界银行的要求，引水系统必须采用国际招标方式。该项目1982 年正式开工，首部枢纽与地下厂房施工由中国水电十四局承担。1984 年引水系统启动国际招标，日本大成公司最终以低于标底 43%的价格中标。日本大成公司中标后以自带30 人的管理团队加上从中国水电十四局招聘的中国劳务，创造了隧洞开挖月进尺 373.7 米的世界纪录，并以比合同工期提前约150 天、结算价仅为标底的60.8%圆满地完成了施工任务，取得了低标价、短工期、高质量的三大突破，创造了中国建筑史上的首个奇迹。正是这一成功案例的影响，开启了我国招标投标的本土化方式。公共资源采购的根本目标不是形式优先、流程优先，而是价格优先、效率优先、效能优先。公共资源采购的核心目标就是通过市场化竞争、实现公共资源的最优配置，从而达到物有所值的目标。招标投标仅仅只是实现公共资源采购核心目标的主要形式。
三是行政化流程背离市场化本质。以行政化流程统一、固定公共资源采购流程，就是以行政手段分配公共资源，它完全背离了公共资源采购通过市场化竞争实现公共资源配置的最优配置的核心宗旨，注定其不可能实现物有所值、择优增效的目标。当前我国的公共资源采购，从供应商准入门槛的刚性限制，到采购条件与标准的刻板设定，从招标文件格式的统一，到评标流程及其中标结果的控制，每一步骤、每一环节都是以分权（分解权力）、限权（限制权力）、控权（制约权力）为核心，就是以行政化的强制流程取代市场化的择优，其最终的结果只能是符合行政管理条件与要求的最优结果。这直接导致了公共资源采购监管与执行目标的错位与撕裂。监管层以权力分解为前提，把公共资源采购的权限分别配置给不同的部门、机构与人员，如公共资源采购项目与公共资源采购文件的审批权由发展改革部门行使，资金的审批权由财政部门行使，准入门槛、格式文件、加分条件等的设置各专业职能部门认定为依据等；执行层（招标人、采购人）则根据监管层分解后的权力对再次进行分解，把项目采购需要完成的工作、履行的职责再次分配给不同的内部机构及人员，如技术需求的确定由工程部门负责、合同条款的拟定由合约部门负责、资金的申报由财务部门负责等。这样就使公共资源采购项目变成了一个由监管层与执行层共同实施的联合行动。这种联合行动并不是不好，但分工细、节点多、路径长、政出多门、标准不一，把一个整体项目肢解成为了一个由不同专业拼合而成的碎片集合体，再加上各个部门及机构都基于其本行业的标准与要求确认其碎片式的工作，导致拼合而成的碎片之间不可能实现严丝合缝，以行政权力即拍板取舍碎片化的专业要求就成为了公共资源采购项目需求及实施的必然选择。这就是公共资源采购只能越过专业技术具体诉求，而在更高的寻找共同点的主要原因，这就是公共资源采购只能走流程、走过场、无法实现物有所值与择优增效的关键所在。对这些问题，公共资源采购的参与方都心知肚明，但却无人敢破、无人敢改。这就是当下的公共资源采购制度设计，几乎不考虑物有所值、择优增效的核心目标，一味地将流程合规与廉政风险防控作为制度设计的唯一追求，试图通过程序性的权力细化约束规避权力寻租的现实原因。
