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2026年3月，全国人大将修改《招标投标法》和《政府采购法》列入年度立法计划，两法修订提上了一个新的日程。
这标志着困扰我国公共采购领域二十余年的两法并立格局，终于迎来了制度重构的历史窗口。
招标投标本质上只是政府采购的一种方式，将两部法律彻底合并，建立统一的政府采购法律制度体系，才是立足现实、顺应发展的根本之策。
一、两法并立的制度困境：从交叉冲突到监管混乱
不同于世界上多数国家拥有统一的政府采购法律制度体系，我国政府采购领域采用的是分散立法的模式。
《招标投标法》于1999年颁布，《政府采购法》于2002年颁布，两部法律调整范围各有侧重、相对独立，但又存在一定交叉重叠，由此给实践操作带来诸多问题。
这种交叉冲突在工程领域表现得尤为突出。
按照《政府采购法》第二条的规定，各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为，都属于政府采购。
但该法第四条又规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。
而《招标投标法》第二条则规定：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”。
这三条规定叠加之下，同一使用财政资金的工程建设项目，既落入《政府采购法》的调整范围，又须适用《招标投标法》的程序规则，导致法律适用的根本性混乱。
实践中的混乱远不止于此，两法在法律规则层面还存在诸多差异：
在采购方式上，《政府采购法》规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、竞争性磋商等多种方式，而《招标投标法》仅规范公开招标和邀请招标两种，由此可以看出招投标只是政府采购的一个方式而已。
在评审方法上，政府采购采用最低评标价法和综合评分法，招标投标制度下则有综合评估法、经评审的最低投标价法、合理低价法等；
在法律性质上，《政府采购法》属于行政法范畴，强调行政责任，而《招标投标法》属于民法、经济法范畴，招标投标被视为民事行为。
更令人头疼的是监管体制的分割。
《政府采购法》由财政部门监管，《招标投标法》由发展改革部门牵头，工业、住房城乡建设、交通、水利等多个部门按职责分工监督。
这种“各管一段”的格局，导致监管标准不一、监管真空或监管重叠，降低了行政效率，也为规避监管提供了空间。
两法“叠床架屋”的矛盾没有根本解决，让广大市场主体无所适从，增加了交易成本和市场障碍。
二、招投标作为采购方式的法理定位：手段而非目的
从法理上看，招标投标是公共采购的方法之一，是手段而不是目的。
《招标投标法》以规范“特定采购方式”为出发点，仅仅规范招标投标这一程序，而不涉及采购的全过程及合同管理，本身就是一种以偏概全的立法思路。
正如有学者所指出的，《招标投标法》只规定了公开招标和邀请招标两种方式，并且严禁采购方和供应商之间的谈判、交流。
而在实际操作中，对于那些比较复杂的工程项目和采购方无法完全确定采购需求的项目，供采双方确有协商的需要。
相比之下，《政府采购法》所规定的竞争性谈判、框架协议采购、询价以及单一来源采购等程序则更为全面、灵活。
将招标投标视为独立于政府采购之外的法律体系，本身就混淆了程序与目的的关系。
采购活动的主体是采购人，采购的对象包括货物、工程和服务，采购的资金是财政性资金，而招标投标仅仅是实现采购目标的一种程序工具。
将一种程序工具上升为与完整采购法并列的法律体系，在法理上缺乏逻辑自洽。
三、两法合并的现实基础与路径选择
两法合并并非空穴来风。
从国际上看，各国大多只有《政府采购法》，遵循统一的采购规则，而无《招标投标法》，招标投标的有关规则都应服从和服务于政府采购。
官方表态也支持遵照国际规则和惯例，结合我国采购实践经验，很有必要制定统一的《政府采购法》。
2026年两法同步修订为合并提供了难得的历史契机。
“十五五”规划明确提出要消除招标投标和政府采购的隐性壁垒，建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府采购等公共资源交易平台体系。
全国人大常委会工作报告也明确，此次修法的核心任务之一就是推动两法规则的协调统一，消除适用混乱。
越来越多的呼声要求两法合并，正是因为两法的分割已经严重阻碍了全国统一大市场的建设，两法合并是建设全国统一大市场的必然要求。
在合并路径上，较为可行的方案是废除《招标投标法》，将招标投标活动全链条地规制在《政府采购法》之中，使招标投标作为政府采购的一种法定采购方式，适用统一的采购规则、评审标准和监管体制。
在统一的法律框架下，根据不同采购对象（货物、工程、服务）的特点设置差异化的程序规则，但保持采购主体、采购资金、采购程序、质疑投诉、法律责任等核心制度的统一性，同时将分散于多个部门的监管职责统一归口于政府采购部门主导的协同监管机制。
结 语
招标投标只是政府采购的一种方式，实践证明以招标投标法独立规范政府采购工程的立法模式，不仅导致了法律适用上的长期混乱，增加了市场主体的制度性交易成本，更严重阻碍了全国统一大市场的建设。
2026年两法同步修订，为终结这一“叠床架屋”的制度格局提供了宝贵的历史机遇。
抓住这一机遇，推动两法合并，建立统一的政府采购法律制度体系，既是对国际通行做法的借鉴，更是立足中国实践、顺应市场经济发展需要的必然选择。
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