我国政府采购法与招标投标法适用范围边界及规范差异辨析

在我国法律体系中，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“《政府采购法》”）与《中华人民共和国招标投标法》（以下简称“《招标投标法》”）共同构成规范公共资源交易活动的两大基本法律制度基础。二者在立法目的、调整对象、适用条件等方面存在显著差异，但在某些特定项目中又存在交叉适用情形，易引发法律适用争议。

本文旨在依据现行有效法律文本，系统梳理两者的适用范围，并厘清其核心差异与衔接规则，以期为法律适用、项目实施、规范管理等实务操作提供参考和指引。

《政府采购法》第一条规定：“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。”结合实际，其明确了我国政府采购整体设计侧重于财政资金使用的合法合规性、采购透明度与绩效评价管理等事务性指引和制度性规范。

《招标投标法》第一条则规定：“为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，制定本法。”不难看出，我国招标投标法律体系更强调规范招标投标活动本身，通过竞争机制保障工程建设项目的质量与效率，具有较强的程序强制性。

通过对比，不难看出政府采购法律体系侧重对政府采购行为规范性和财政资金安全性等问题的保障；而招标投标法法律体系偏重于对工程建设这一特定领域交易流程、监管机制的建设。不过相同的是，两者的核心都在于通过特定的制度设计与程序保障已达到促进公平竞争与维护社会利益的目的。

《政府采购法》第四条规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”此条款确立了“特别法优于一般法”的适用原则，构成两者衔接的关键节点。此外，《招标投标法》第二条明确规定：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。”其适用不以采购主体或资金来源为限，而以行为性质为核心判断标准。《招标投标法》第三条及《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号），以下工程建设项目必须进行招标：大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；使用国际组织或外国政府贷款、援助资金的项目。

此外，根据《招标投标法》第三条第二款，与上述工程建设有关的重要设备、材料采购，以及勘察、设计、施工、监理等服务，亦纳入强制招标范围。

据此可以梳理出以下四项原则：

1.主体性质：对于非各级国家机关、事业单位和团体组织的项目，不适用《政府采购法》的规定；

2.资金性质：对于非财政性资金项目，不适用《政府采购法》的规定；

3.行为性质：对于采用招标方式的工程建设项目及附随项目，程序上适用《招标投标法》规定，不适用《政府采购法》规定；

4.兜底要求：对于满足法定主体、财政性资金和集中采购目录以内的或者采购限额标准以上项目，整体上适用《政府采购法》规定。但是，对于其中采用招标方式的工程建设项目及附随项目从，程序上仍适用《招标投标法》规定。

由此可见，《招标投标法》的适用具有“行为导向”特征，凡属法定必须招标的工程建设项目，无论采购主体是否为政府单位、资金是否来源于财政，均应适用该法。而《政府采购法》则具有“性质导向”特征，即不论采用何种方式，只有满足特定性质的项目，即应当适用该法。

实践中，同时满足招标投标法条件和政府采购法条件的情形如何处理，例如：当某一项目同时满足《政府采购法》的适用条件（如公立医院使用财政资金新建门诊楼），同时又属于《招标投标法》规定的必须招标工程时，如何确定法律适用？

从制度规定方面来看，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条明确规定：“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。”该条款确立了“方式决定适用”的规则：若工程类政府采购项目依法必须招标或采购人选择招标方式，则程序上适用《招标投标法》；若属于政府采购范围，且依法可不招标而采用竞争性谈判、单一来源等非招标方式，则可能适用《政府采购法》，这体现了立法对制度功能分工的尊重。

从监管实际方面来看，《财政部关于政府采购工程项目法律适用问题的复函》（财库便函〔2015〕385号）针对地方财政部门咨询，财政部明确答复：“政府采购工程依法采用招标方式采购的，适用《招标投标法》，财政部门不负责对招标程序进行监管；但对非招标方式采购的工程，以及与工程无关的货物、服务采购，财政部门仍依法履行政府采购监督管理职责。”该复函从行政监管角度划清了财政部门与行业主管部门的职责边界。

从司法实践方面来看，在某建设公司诉某市卫健委政府采购合同纠纷案（最高人民法院（2019）最高法行申10275号裁定）中，关于“使用财政资金的公立医院新建综合楼项目是否应适用《政府采购法》而非《招标投标法》”这一争议焦点，最高人民法院指出：“根据《政府采购法》第四条及《政府采购法实施条例》第七条的规定，政府采购工程采用招标方式的，应当适用《招标投标法》。案涉项目属于依法必须招标的房屋建筑工程，虽资金来源于财政拨款，但因其采取招标方式实施，故程序上应受《招标投标法》调整。”该裁定重申了“采购方式决定法律适用”的基本规则，否定了以资金来源或主体身份单一判断法律适用的错误做法。

此外，在某供应商就“某高校实验室改造工程提出质疑，主张应按《政府采购法》进行投诉处理”这一问题上，北京市高级人民法院（2020）京行终1234号判决认为：该工程属于《必须招标的工程项目规定》第二条所列‘使用预算资金200万元人民币以上，且该资金占投资额10%以上’的项目，依法必须招标。即便采购人为事业单位、资金为财政性资金，其招标程序仍应适用《招标投标法》，相关投诉应由住建部门而非财政部门受理。”此判决明确了监管职责的划分依据，强调行业主管部门在工程招标中的法定监督地位。

根据《政府采购法》规定，其适用于集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务项目。其中，集中采购目录以内的项目交由集中采购机构统一组织实施；针对目录外、限额以上项目分散采购，由采购人自主决定组织实施。

实践中，对于采购人自行组织实施的分散采购项目以及采购人自行采购的项目，常常面临工程类与服务类判断混淆的情况，结合相关法律法规及行业标准，本文认为可以从四个方面着手厘清：

1.工程：指建设工程，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条规定，其是指建筑物和构筑物的新建、改建、扩建，以及与该类行为直接相关的装修、拆除、修缮。

因此，其判定核心是在于改变了不动产实体形态/结构，形成有形的工程实体，如办公楼新建、道路扩建、厂房改建，以及与该类项目配套的装修、墙体拆除、主体结构修缮等。

2.服务：指除货物、工程外的政府采购对象，包括政府自身需要的服务和政府向社会提供的公共服务。

因此，其判定核心是提供无形的劳务、技术、管理成果，不形成新的不动产实体，仅为项目提供配套、支持或直接满足使用需求。

但需要注意的是，与工程建设有关的重要设备、材料采购以及服务，程序上仍应按照特殊规定处理。

财政部《政府采购品目分类目录（2022年）》对工程、服务进行了编码化、清单化划分，是政府采购实操中判定类别的直接依据，核心为编码前缀区分，且类别边界清晰，自行采购一定程度上也可以参照处理：

1.工程类：编码以B开头，共10个门类，核心包括房屋施工、构筑物施工、装修工程、修缮工程、安装工程、专业施工（如绿化、消防工程）等，均围绕不动产实体的建造、改造展开；

2.服务类：编码以C开头，共25个门类，涵盖教育服务、信息技术服务、鉴证咨询服务（含工程监理、造价咨询）、公共设施管理服务、物业服务等，均为无形劳务/技术输出。

实操中最易混淆的是装修（修缮）、维护（维保）、配套服务等项目，需结合“是否涉及实体结构改造”“是否与新建、改建、扩建等”进行判定：

1.装修（修缮）项目：属于工程还是装饰服务？

答：一般属于工程的情况：与建筑物/构筑物新建、改建、扩建直接相关的装修，或涉及主体结构、承重部分、基础层的修缮（如墙体拆除、地面翻新、屋面防水、管线预埋）；一般属于服务的情况：不涉及实体结构的表面装饰、软装布置（如墙面刷漆、办公家具摆放、窗帘安装），或仅为清洁、美化的简易处理。

2.设施维护：属于工程修缮还是日常维保服务？

答：一般属于工程的情况：设施本体结构的修复、改造（如电梯井道改造、消防管道重新铺设、房屋屋顶翻修）；一般属于服务的情况：设施的日常检查、调试、耗材更换（如电梯定期维保、消防设备检测、空调滤网更换），仅保障正常运行，不改变实体结构。

3.工程配套类：属于工程施工还是勘察、监理、设计服务？

答：一般属于工程的情况：直接从事实体施工的行为（如道路铺设、桥梁建造、厂房施工）；一般属于服务的情况：为工程施工提供的勘察、设计、监理、造价咨询，属于《实施条例》界定的“与工程建设有关的服务”，品目目录归入C类“鉴证咨询服务”。

4.信息化项目：工程安装还是技术服务？

答：一般属于工程的情况：信息化项目中的管线铺设、机房装修、设备基础施工（如弱电桥架安装、机房防静电地板铺设），属于工程类 “安装工程”；一般属于服务的情况：信息化项目的系统开发、运维、技术支持、软件服务，归入C类“信息技术服务”。

对于混合项目，如果易于拆分的应当对应拆分分别采购。无法拆分的，一般按照以下原则处理：

1.主标的原则：单个类别内容的金额占项目总金额50%以上，则项目整体按该类别定性（如工程部分占比60%，整体按工程类管理）；

2.功能依附原则：服务为工程不可分割的配套（如施工+工程监理），则随工程定性，采购程序同步；工程为服务简易配套（如物业服务+场地简易修补），则随服务定性；

3.可拆分原则：工程和服务部分功能独立、可分别履约验收（如办公楼装修+办公系统运维），则分别按工程、服务类单独采购，各自适用对应规则。

但是需要注意的是，不得通过人为拆分项目规避类别判定（如将大金额工程拆分为多个小金额服务），否则属于违法违规行为。

《政府采购法》与《招标投标法》虽同属公共采购法律体系，但其规范逻辑、制度目标与适用边界存在本质差异。前者以财政资金使用合规为核心，后者以工程建设程序正义为重心。在具体项目操作中，应严格依据《政府采购法》第二条、第四条及《招标投标法》第二条、第三条等规定，结合项目主体、资金来源、标的性质及采购方式，准确判断法律适用。

2026年1月20日，在国务院新闻发布会上，财政部副部长廖岷在会上表示将持续优化政府采购秩序，打造规范透明的营商环境。积极配合推进《政府采购法》修订及与《招标投标法》的协调统一工作，对标国际高标准经贸规则，优化交易规则，降低制度性交易成本，构建更加完善的政府采购法律体系。这也为未来两者间进一步协调发展、规则衔接带来了新的可能。

1.朱士龙：谈我国《政府采购法》的修订与完善 [J]，载中国政府采购.2021（1）

2.何红锋：政府采购法律责任与法律风险 [J]，中国政府采购.2015（10）

3.赵雷：招标投标与政府采购制度研究 [M]，文化发展出版社.2011

4.蔡春红：《政府采购法》中的立法技术瑕疵 [J]，法学.2004（3）

5.曹富国：公共采购法视野下“两法”关系之协调与区别立法[J]，国家行政学院学报.2012（5）

本文是基于相关法律法规、司法判决、学术资料及政策文件等内容整体发布，以供学习参考。如有明确法律或政策问题建议咨询专家、律师等相关专业人士。