【要旨】《中小企业声明函》是由《政府采购促进中小企业发展管理办法》附件提供的格式模板，要求供应商按照采购标的对应行业而不是经营范围登记行业划型标准判断是否中小企业，该要求在《政府采购促进中小企业发展管理办法》《政府采购促进中小企业发展政策问答》以及财政部国库司留言答复中均有明确规定，不应存在争议。政府采购监督部门在处理相关投诉中按此规定办理，不存在“以制造商的登记行业为由否定声明函效力，将‘制造商行业’与‘标的行业’混为一谈”的错谬。反之，认为制造商已进入市场监督管理局小微企业名录库，就可以小微企业身份参与采购标的为其他行业的政府采购活动并享受价格扣除优惠，才是真正的“将‘制造商行业’与‘标的行业’混为一谈”，有碍政府采购扶持中小企业发展目的。
【案例】某大学实验室设备采购项目公开招标，招标文件规定“小型和微型企业价格扣除：10%”。甲公司投标，提交的《中小企业声明函》载明“……3.（▲云终端），属于（工业）行业；制造商为（S市某科技有限公司），从业人员/人，营业收入为/万元，资产总额为/万元，属于（微型企业）”。评标委员会经评审，认为该《中小企业声明函》存在缺漏、不予认可，未给予甲公司10%的价格扣除。甲公司认为S市某公司系前一年度新成立企业、不需要填写具体数据，经异议后向政府采购监督部门投诉。监督部门向S市中小企业服务局发函协查，该局回复称：“根据《关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业〔2011〕300号）中‘第五、企业类型的划分以统计部门的统计数据为依据’的规定，经核，S市某科技有限公司未纳入统计范围，我市统计部门无相关数据。经查询我市市场监督管理局小微企业名录库，2025年S市某公司属于零售业小微企业。以上意见供参考。”故此，监督部门认为不能确认制造商S市某公司系工业类小微企业，评标委员会评审结论并无不当，驳回甲公司的投诉。甲公司不服，提出行政复议。复议机关认为：“案涉《招标文件》明确采购标的‘▲云终端’所属行业为‘工业’，申请人据此填写声明函符合规定。被申请人以制造商S市某公司的登记行业为‘零售业’为由否定声明函效力，实质是将‘制造商行业’与‘标的行业’混为一谈。二者分属不同法律概念：标的行业指向采购产品的国民经济行业分类；制造商行业：指向企业登记的经营范围。法律法规、招标文件及中小企业声明函填报须知均未要求二者必须一致，被申请人增设制造商行业须与采购标的行业一致的隐性条件，违反《政府采购法实施条例》第六条关于‘不得含有不合理的限制条件’之规定，也与财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》中防止出现排除、限制市场竞争的文件精神相悖”，决定撤销监督部门作出的投诉处理决定。问：本案中，政府采购监督部门在明知制造商S市某公司系零售业企业情况下，按照工业行业划型标准认定其中小企业身份，是否属于增设制造商行业须与采购标的行业一致的隐性条件？是否违法违规？是否排除或限制了市场竞争？
【评析】本案中，评标委员会的评审是错误的，采购监督部门的投诉处理决定也需要反思，案例集中反映了当下政府采购涉及《中小企业声明函》评审、中小企业划型认定和投诉处理等诸多难点、痛点，详见下一篇“鲍律说法”。但《行政复议决定书》前述复议理由，在事实认定和适用依据上均值得商榷，监督部门按照采购标的对应行业划型标准认定供应商/制造商中小企业资格合法合规。本案关键在于：如何认识采购标的行业对采购项目中小企业划型的意义及其相关政策规定？进而认识中小企业扶持的目的。具体如下：
1.《行政复议决定书》认为“被申请人以制造商S市某公司的登记行业为‘零售业’为由否定声明函效力……”，其依据在事实部分查明“《投诉处理决定书》中调查核实认定：申请人提交的《中小企业声明函》中，制造商S市某公司的行业属性与采购标的行业不一致……”。但是，经查案涉《投诉处理决定书》，并无前述文字表述；《投诉处理决定书》认为部分原文系“投诉人参加案涉项目投标，提交的《中小企业声明函》载明‘云终端’属于‘工业’行业，制造商为S市某公司，属于微型企业。经向涉诉小微企业主管部门发函协查，回函称前述制造商未纳入统计范围，该市统计部门无相关数据。经查询该市市场监督管理局小微企业名录库，2025年S市某公司属于零售业小微企业”，由此表述怎么也不应该得出“被申请人以制造商S市某公司的登记行业为‘零售业’为由否定声明函效力……”的复议结论。至于复议决定强调的“《政府采购法实施条例》第六条”中并无“关于‘不得含有不合理的限制条件’之规定”，而不予认定甲公司《中小企业声明函》只是未给予价格扣除，并未限制其投标或存在差别、歧视待遇，也无从谈起“排除、限制市场竞争”。
2.案涉采购项目共计21个采购标的，其中第3个，甲公司在《中小企业声明函》中填写为“3.（▲云终端），属于（工业）行业；制造商为（S市某公司）……属于（微型企业）”。争议其实就在这里：S市某公司是否“属于微型企业”，是应该按照云终端的工业行业划型标准，还是其经营范围登记行业的划型标准来判定？就此，财政部《政府采购促进中小企业发展政策问答》第五条“关于采购标的所属行业的确定”明确指出：“如果一个采购项目涉及多个采购标的的，应当在采购文件中逐一明确所有采购标的对应的中小企业划分标准所属行业。供应商根据采购文件中明确的行业所对应的划分标准，判断是否属于中小企业。”财政部国库司留言答复（编号：4762-3658623）也明确指出：“供应商应当按照采购文件中明确的采购标的对应行业出具中小企业声明函，而非按照供应商的经营范围出具中小企业声明函。……供应商出具的中小企业声明函不属于采购标的所属行业的，可以不认可其中小企业资格，但不能以此为由否决其参加投标的资格。”足以说明，中小企业资格的认定，系根据“采购标的对应行业”而不是“经营范围”的登记行业来划型判定。鉴于案涉招标文件关于“云终端”已明确“所属行业为工业”，甲公司已声明“提供的货物全部由符合政策的中小企业制造”，故涉及制造商S市某公司的中小企业资格，监督部门就必须按照工业行业划型标准判定，只有这种判定才能确认其是否属于“符合政策的中小企业”，这既不是“以制造商的登记行业为‘零售业’为由否定声明函效力”，也不是“增设制造商行业须与采购标的行业一致的隐性条件”，是依法必为。
3.按照采购标的对应行业而不是供应商登记行业划型标准，判断供应商中小企业资格，是因为供应商可以来自不同行业、但只有采购标的对应行业才能使得相应的价格扣除具有一致性和公平性，按此填写声明函和确认其效力，才能确保政策的精准实施和供应商的合规参与。以财政部国库司留言答复（编号：4762-3658623）提及的“建筑业企业参加物业管理服务项目采购，应当对照物业管理划型标准判断自己是否属于中小企业”为例，一个营业收入4000万元的建筑业企业，按照建筑业划型标准属于小型企业，但是按照物业管理划型标准就属于中型企业，如果允许这样的建筑业小型企业在物业服务采购中也享受物业管理小微企业待遇、用扣除后的价格参与评审，来自不同行业的供应商显然就不在同一条起跑线上。《行政复议决定书》认为“案涉《招标文件》明确采购标的‘▲云终端’所属行业为‘工业’，申请人据此填写声明函符合规定”，看到的只是表象。对于供应商来说，不是被动地按此填写即符合规定、声明函当然有效，关键是必须对照“采购标的对应行业”来判断其是否小微企业、能否享受价格扣除优惠，后者要求绝非“增设制造商行业须与采购标的行业一致的隐性条件”，是政府采购扶持中小企业发展政策的精准实施。
4.根据《政府采购促进中小企业发展管理办法》第十六条规定，政府采购监督检查、投诉处理及政府采购行政处罚中对中小企业的认定，由货物制造商或者工程、服务供应商注册登记所在地的县级以上人民政府中小企业主管部门负责。而负责投诉处理的采购监督部门对此并无认定职权。本案中，投诉处理的难点之一就在于，监督部门虽然已向S市中小企业发展局函请协查“S市某公司是否属于工业行业的微型企业？”但S市中小企业发展局回函对此未予确认，回函称“经查询我市市场监督管理局小微企业名录库，2025年S市某公司属于零售业小微企业”只是一个情况介绍，不是该局依法履行的“对中小企业认定”行为，无法解决本案中需要明确的S市某公司是否属于案涉采购项目认可的能够给予10%价格扣除的工业行业小微企业这一问题。故回复函中虽然提及“零售业小微企业”，采购监督部门也不能认定S市某公司系案涉项目的小微企业。有观点认为S市某公司所在地中小企业主管部门已经函复认定该公司系小微企业、应当采用，甚至有观点认为企业类别无所谓，显系对相关法律政策的误解。
5.《政府采购法实施条例》第六条和《政府采购促进中小企业发展管理办法》第三条均明确规定，政府采购要通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，提高中小企业在政府采购中的份额，支持中小企业发展。《中小企业声明函》的准确填写关系到声明函的效力，关系到中小企业扶持政策的真正落实。故此，需要反复不断强调的是：政府采购中，供应商的经营范围是否包括采购标的不是重点（除非需要行政许可类），供应商按照其登记行业划型是否中小企业不是重点，重点在于按照采购标的对应行业的中小企业划型标准是否符合，符合则声明函有效、可以参与专门面向中小企业的采购活动或享受价格扣除优惠。如果不按照采购标的对应行业划型标准来判定，而是按照供应商各自登记行业判定，望文生义地认为只要是中小企业都可以，其结果是导致来自不同行业的众多供应商不能站在同一起跑线上，才是真正的不公平，才是排除、限制了市场竞争，使得《中小企业声明函》的使用与其设置本意南辕北辙。
