广东广州:用零基预算思维打造政府采购需求管理新范式

广东省广州市财政局

刘志广 刘锋 许燕洁 郑思勤

2024年以来，广州市通过强化采购需求的预算源头管控、推动带量集采、建设采购范本、优化流程和全生命周期管理，探索出一条提升财政治理效能的新路径，有力推动财政资金从“花得规范”向“花得值当”转变。

广州的零基预算改革，彻底打破了传统“基数”的束缚，要求所有预算支出以“零”为起点，依据项目本身的必要性、紧迫性和预期绩效进行重新论证和审核，打破支出固化格局，将有限资源优先保障重大战略部署。通过对支出项目全面梳理和科学评估，深入追问“该不该做、该由谁做、该怎么做、钱由谁出”，对确需财政保障的项目进行优先级排序，实现预算管理从“基数+增长”向“项目+绩效”的根本转变，奠定了“家底清、方向明”的决策基础。

预算决定“干什么”，政府采购则决定“怎么买”。传统管理模式下，政府采购工作往往侧重于程序合规与事后监管，存在“重流程、轻效能”的倾向。

针对此症结，广州以“采购需求管理”为支点，推动政府采购从“程序合规”向“效能优先”转变，构建以“物有所值”、“节约高效”为核心的管理机制，政府采购管理重心从事后监管前移至需求源头。预算单位在编制项目时，须开展充分市场调查与需求论证，制定清晰、可执行的技术与服务标准，确保采购活动目标明确、依据充分。此举实现了三重深刻转变：推动政府采购从被动执行预算转向主动谋划效能，从单纯的价格比拼转向全生命周期价值最优，从分散的市场采买转向战略性政策工具。

同时，广州以“采购需求管理”为支点，着力将采购需求管理打造为连接预算与市场的战略枢纽，使其既为预算编制提供精准市场依据，也为政策实施提供有效实施路径，更为资金效益提供坚实源头保障，最终推动财政资金使用从“花得规范”迈向“花得值当”。

广州在深化财政管理改革中，着力推动零基预算与采购需求管理有机融合，构建“需求—预算—执行—问效”一体化管理闭环，全面提升财政资金配置效率和使用效益。

（一）打破固化格局，强化预算约束合力

将政府采购需求管理前置化、实质化，使其成为预算编制的决策依据，而非预算执行的事后环节。2024年，广州明确预算单位在编制预算前开展采购项目的需求调查，并以其结果作为项目立项和预算申请的数据支撑，改变了以往参照历史金额“编预算”的路径依赖，形成了“以需求申报预算，以预算约束采购”的管理链条。此外，明确要求“无预算不采购”，坚决杜绝“先采购、后找钱”，如广州市本级及黄埔区均要求政府采购事项需事先落实资金来源，不得倒逼财政买单，提升了预算编制的精准性与执行的严肃性。

（二）聚焦全周期成本，提升综合效益水平

“低价中标、高价耗材”是长期困扰政府采购的顽疾。针对此痛点，广州将评价重心从采购环节的“前端价格”延伸至使用环节的“后段成本”，强制要求将后续耗材、维护等支出纳入需求论证和评标关键打分项，有效激励供应商提供更具成本效益的整体解决方案。如在市卫健委B超机采购中，通过将耗材成本与主机绑定评价，有效遏制了全周期成本虚高问题。

（三）嵌入政策功能，引导产业发展方向

广州将支持创新、绿色发展和中小企业等政策目标融入采购需求编制环节。一是强化创新导向。2025年，通过在广东省政府采购云平台开设“广州智造馆”，围绕现代化产业体系布局，重点展示链主企业产品并向各预算单位宣传对接。如某科技公司主力产品AI课堂、点读教育等，受到广泛关注。同时，进一步鼓励预算单位在需求中明确合作创新采购方式和研发经费等，利用“首购订购”政策支持科技成果落地转化。二是突出绿色低碳。在全市范围内运用政府采购政策推广应用绿色建筑和绿色建材，大力发展装配式、智能化等新型建筑工业化建造方式。政府采购工程项目使用的建材属于“必选类”的，必须全部采购和使用符合相关标准的绿色建材；属于“可选类”的，选用种类不低于项目所涉建材种类的40%。并选取一批新建政府采购工程项目开展试点，加快推动城乡建设绿色低碳转型。三是支持中小企业。通过规范需求编制流程，要求预算单位对不宜由中小企业参与的项目提供说明材料，并加强需求审查，确保预留份额政策执行到位。同时，依托“政企银”协同机制，通过在财政部门官网发布“一图读懂”、印发操作手册、举办助企政策宣讲等多渠道推广政府采购合同融资服务，已吸引20余家金融机构上线“政采贷”产品，累计帮助供应商实现融资900余笔，金额达18亿元。

（四）健全需求标准，夯实规范管理基础

高度重视需求标准体系建设，已制定出台机动车维修、造价、软件开发等需求标准范本，引导预算单位科学、准确编制采购需求。如在设备租赁改革试点中，通过应用需求标准，推动教育、卫生领域首批设备租赁项目陆续落地。此外，信息化工程监理服务、信息技术管理咨询服务、测试评估认证服务3个项目框架协议，已在市、区两级预算单位推广应用，采购效率提升30%，平均节约率20%。

（五）推行带量采购，实现规模整合优势

对于跨预算级次、跨单位的“同类共性”需求，推行带量集中采购模式，通过归集应急、教育、医疗等领域同类需求，形成规模效应，实现“以量换价”。截至目前，全市已完成40余个项目带量集采，节约资金2.3亿元，节约率19%。

（一）财政资金使用效益显著提升

项目论证更充分，采购成本更合理。以某交警支队物业项目为例，落实需求调查后，预算金额由1812万元降至1735万元，中标金额为1622万元，节支率达到11%。从全市物业项目看，2025年1—8月，全市1000万元以上的项目预算金额下降1.58亿元，中标金额节约1.7亿元。

（二）政策落实精准度显著增强

通过建立“集中财力办大事”机制，优先保障“三保”及重大战略项目。2025年1—8月，通过协同审核，靠前规划，全市1000万元以上信息化项目共28个，项目预算金额达7.34亿元，中标金额6.62亿元，预算金额同比减少了54%，中标金额同比减少了58%。所节约的资金有效支持了重点领域支出。

（三）预算管理理念深刻转变

“先谋划事、再排定钱”和“无预算，不采购”成为预算单位共识，各部门项目谋划能力和精细化管理水平得到系统性增强。如市医保局围绕群众就医缴费时间长的难题，以事排钱，联动中央和市两级财政及医院预算，通过招标运营无感支付项目，大幅缩短缴费排队时间，显著减轻各医院人工收费压力。如，近期花都区人民医院人工收费窗口从40余个精简至20余个，实现资源高效配置。

（四）政府采购营商环境持续优化

清晰的需求标准和惠企措施营造了公平竞争环境，极大激发了市场活力。2023—2024年，广州市政府采购新增注册投标主体数量分别增加10562家、9016家，更多企业“用脚投票”，为广州营商环境注入强心针。

（一）强化技术赋能与绩效深度融合

推动财政管理向数字化、智能化跃升，并实现与绩效管理的闭环联动。一是完善智慧采购平台。探索开发采购需求智能辅助工具，基于庞大标准范本库和市场数据，为预算单位生成初步的、标准化的需求方案，并为项目预算审核提供大数据比对支持。同时系统预警超标准、超预算采购以及排他性、倾向性条款，从技术上保障“无预算不采购”，同时提升需求编制的质量与公平性。二是强化绩效结果应用。探索建立事前绩效评估与采购需求的联动机制，并将事后绩效评价结果与未来预算安排、政策调整刚性挂钩，形成“奖优罚劣”的明确导向。

（二）推动制度建设与政策功能拓展

致力于打通改革“最后一公里”，强化政府采购政策支持宏观经济发展的功能。一是健全一体化制度体系。强化预算与需求法规衔接，刚性需求支撑预算编制，规范“跨年采购”与“一招多年”管理，确保长期合同严肃性，防范隐性债务风险。二是拓展政策功能内涵。将政策导向从支持创新、绿色、中小企业，进一步延伸至保障产业链供应链安全、助力区域协调发展等更广阔领域，通过需求标准引导资源流向，服务高质量发展大局。

（三）夯实能力根基与标准体系建设

筑牢改革的人才与标准基础，确保各项举措规范、高效落地。一是构建分层分类培训体系。针对财政干部、预算单位负责人、财务及采购人员分类开展精准培训，着力培养“业财融合”的复合型人才。二是完善需求标准范本库。加快覆盖绿色采购、医疗设备、家具、物业等领域标准制定与更新，为预算单位提供更清晰、可操作的需求编制指引，全面提升采购需求规范性与科学性。