锦律说法|厦门市国有企业采购招标新规:2025年负面清单及其解读
2025年12月16日，厦门市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称厦门市国资委）印发厦门市国资委与厦门市财政局《关于印发<厦门市国有企业采购招标行为负面清单>（试行）的通知》（厦国资稽〔2025〕318号，以下简称《负面清单》，具体内容见本文附件），从10个方面就规范厦门市国有企业采购招标行为提出意见。为此，结合相关法律法规的规定以及个人的理解与经验，尝试对其进行解读，以资参考。一、《负面清单》的文件性质
《负面清单》的文号虽然为厦国资稽〔2025〕318号，未使用与《厦门市人民政府国有资产监督管理委员会关于印发<关于进一步规范市属国有企业采购工作的指导意见>的通知》（厦国资稽规〔2022〕211号，以下简称《指导意见》）相同的规定方式，即未在其文号中以“规”字明确其系规范性文件的性质，但从其适用的对象上看，其系针对不特定对象而制定，明显涉及公民、法人和其他组织的权利义务，显然具有普遍的约束力。依据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）的规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。因此，本文认为，《负面清单》虽然在其文号中未使用“规”字，但其仍然属于行政规范性文件的性质，难以认为其属于行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，依据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）的规定，仍然应当纳入行政规范性文件的合法性审核范围。二、《负面清单》的适用对象与适用范围
《负面清单》表明其适用对象为“各市属国有企业，各区国资监管机构”。参照上述《指导意见》第一条第（二）款的规定，此处的“各市属国有企业”应当系包含其各级权属企业；此处的“各区国资监管机构”，意味着其即应当遵守《负面清单》的规定，而不能依据类似《指导意见》第八条第（四）款的规定只是参照执行。因此，无论是市属国有企业，或者是区属国有企业，或者其权属企业，均应当遵守《负面清单》的规定。同时，《负面清单》明确其规范的行为范围为采购招标行为，只要系以招标方式进行的采购行为，无论是否属于依法必须进行招标的项目范围，均应当遵守《负面清单》的规定。三、《负面清单》中唯一需要注意的新规定
《负面清单》提出了10项不准规定，但分析后可以发现，除第3项规定外，其他9项规定均仅系对相关招标采购禁止行为的重申，不需要单独进行分析。就该第3项规定而言，本文认为，将对厦门市国有企业的招标采购行为产生巨大影响，其理由主要为：《负面清单》已经将针对依法必须进行招标项目的相关规定要求，扩大适用于包括非依法必须进行招标项目在内的全部招标采购行为。《负面清单》第3项规定：“不准设置各类不合理限制条件，排斥限制民营企业、外资企业、外地企业、中小企业参与国企采购招标活动。”然而，依据《招标投标法实施条例》第三十二条的规定，仅针对依法必须进行招标的项目，才禁止招标人以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件，或者非法限定潜在投标人或者投标人的所有制形式或者组织形式。《负面清单》的前述规定，实际上应该是来自《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》（发改办法规〔2019〕862号）以及《国家发展改革委办公厅等关于开展工程建设招标投标领域突出问题专项治理的通知》（发改办法规〔2023〕567号）等国家、省相关规范性文件的规定。但是，上述《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》（发改办法规〔2019〕862号）第二条第（二）项规定的整治内容，虽然包括“1.违法设置的限制、排斥不同所有制企业参与招投标的规定，以及虽然没有直接限制、排斥，但实质上起到变相限制、排斥效果的规定”“2.违法限定潜在投标人或者投标人的所有制形式或者组织形式，对不同所有制投标人采取不同的资格审查标准”“8.要求投标人在本地注册设立子公司、分公司、分支机构，在本地拥有一定办公面积，在本地缴纳社会保险等”等，但其第二条第（一）项规定的整治范围明确不包括非依法必须进行招标的项目。上述《国家发展改革委办公厅等关于开展工程建设招标投标领域突出问题专项治理的通知》（发改办法规〔2023〕567号）第二条第（一）项规定的重点治理内容，虽然包括所有制歧视、地方保护等不合理限制，即包括“一是在资格预审文件、招标文件中提出注册地址、所有制性质、市场占有率、特定行政区域或者特定行业的业绩或奖项、取得非强制资质认证、设立本地分支机构、本地缴纳税收社保等要求，或套用特定生产供应者的条件设定投标人资格、技术、商务条件等”“三是评标、定标规则向国有企业、本地企业、大型企业倾斜，排斥民营企业、外资企业、外地企业、中小企业”，但其亦明确适用对象为“聚焦2023年1月1日以来启动实施的依法必须进行招标的工程建设项目”，同样不包括非依法必须进行招标的项目。因此，《负面清单》实际上扩大了上述相关整治治理规定的适用范围。亦即，只要是由厦门市国有企业实施的招标采购行为，无论其是否属于依法必须进行招标的项目范围，无论其招标采购对象是工程、货物或者服务，无论其招标采购的规模是否达到限额标准，均一概不得违反其第3条规定的上述内容。四、《负面清单》可能存在的法理缺陷
将自2026年1月1起实施，由国家发改委等八部委制定的《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号）第二条规定：“全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资项目的招标采购活动，适用本指引。”第四条规定：“招标人要按照国家有关规定，在招标投标活动中落实支持科技创新、节约能源资源、保护生态环境、促进中小企业发展等有利于实现国家经济和社会发展政策目标的要求。”可以认为，上述《负面清单》第3项的规定，有利于全国统一大市场的建设以及招标投标领域营商环境的优化，系对上述规定的贯彻落实，即系对有关促进中小企业发展等有利于实现国家经济和社会发展政策目标的要求的贯彻落实，但上述规定仅系规范性文件的性质。《建立健全招标投标领域优化营商环境长效机制的通知》（发改法规〔2021〕240号）第二条规定：“各地制定有关招标投标制度规则，要严格落实《优化营商环境条例》要求，认真开展公平竞争审查、合法性审核，充分听取市场主体、行业协会商会意见，并向社会公开征求意见一般不少于30日。没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件”。依据该规定，《负面清单》上述扩大适用的规定，可能因缺乏法律、法规或者国务院决定和命令的依据而在法理上面临一定的缺陷。厦门市人民政府国有资产监督管理委员会 厦门市财政局关于印发《厦门市国有企业采购招标行为负面清单》（试行）的通知为进一步规范国有企业采购招标行为，市国资委会同市财政局制定了《厦门市国有企业采购招标行为负面清单》（试行），现印发给你们，请认真贯彻执行。厦门市人民政府国有资产监督管理委员会 厦门市财政局为进一步规范国有企业采购招标行为，加强国有企业党风廉政建设，促进高质量健康发展，依据国家有关法律法规和党内法规，结合实际，制定我市国有企业采购招标行为负面清单。1．不准在依法应招标的采购项目中，通过化整为零或虚构涉密项目、应急项目等形式规避招标，或不按评标结果确定中标人。
2．不准自行或授意招标代理机构、招标人代表、评标专家编制有利于特定企业或人员的招标文件，泄露标底，发表有利于特定企业或人员的评审意见。
3．不准设置各类不合理限制条件，排斥限制民营企业、外资企业、外地企业、中小企业参与国企采购招标活动。
4．不准串通或协助投标人、专家、代理机构等，规避法律法规，操纵采购活动，以索取、许诺、暗示、授意、指点等形式影响，干预采购活动。
5．不准刁难供应商，无故延迟验收、结算，违规拖欠账款。
6．不准违规收受供应商的礼品、礼金、消费卡、有价证券等财物。
7．不准接受可能影响采购活动进行的宴请、旅游、娱乐等活动。
8．不准在与采购活动有利益关系的单位或者个人报销应当由本人和亲友支付的费用。
9．不准要求中标人无正当理由放弃中标结果，或强行向中标人推荐供货商、服务商等，谋取个人利益。
10．不准为本人、亲友、身边工作人员和特定关系人员在采购活动中提供便利条件，谋取不正当利益。
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